Contribution : L’intervention militaire étrangère en Libye, le droit international et les droits de

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Par Zineddine Sekfali, ancien ministre
Dans soir d'algérie 11 Avril 2011

Le soulèvement populaire en Libye et les frappes aériennes effectuées sur ce pays par plusieurs Etats ont remis à l’ordre du jour trois à quatre principes supérieurs du droit. Ces principes structurent les représentations et les idées politiques contemporaines et forment le socle du droit international public en vigueur.

Ce ne sont pas de simples constructions théoriques ou doctrinales, mais le produit d’une lente mais irrésistible évolution du droit et des relations internationales ; ils ont été forgés dans le réel historique et éprouvés par une application concrète. Le premier de ces principes est assez ancien : c’est celui du droit de tout peuple à la résistance à l’oppression ; le second, plus ancien encore, a été forgé au XVIe siècle et s’est développé au point de devenir le pivot autour duquel s’organisent les relations interétatiques ; c’est le principe de la souveraineté de l’Etat avec ses corollaires, le principe de l’égalité des Etats et celui de la non-intervention ; le quatrième est récent puisqu’il date d’un peu plus qu’une douzaine d’années : c’est «la responsabilité de protéger » — certains disent «le devoir de protéger » —, principe qui oblige la communauté internationale à secourir et défendre, au besoin par les armes, les peuples exposés, du fait de leurs gouvernants, à des violations massives des droits de l’homme. Les principes de souveraineté, d’égalité et de non-intervention sont systématiquement invoqués par les Etats et gouvernements qui pratiquent des politiques autoritaires et n’aiment pas qu’on se mêle de leurs affaires. «Charbonnier est maître chez soi», avait dit devant la SDN le ministre nazi Goebbels, ajoutant pour être bien compris : «Nous n’avons de compte à rendre ni à l’Humanité ni à la Société des nations.» Le droit de résistance à l’oppression et le devoir de protection sont par contre revendiqués par les peuples opprimés et réprimés. «Ce qui fait la noblesse de l’esclave, c’est sa révolte », a observé le philosophe Nietzsche. Apparemment, ces principes s’excluent mutuellement. Cependant, la communauté internationale n’en exclut aucun. Elle en confirme la validité et les applique toujours ; en les relativisant, elle parvient sinon à les concilier, du moins à les rendre compatibles. C’est ce que l’on va essayer de montrer dans cette étude cursive.

Le droit à la résistance

La disposition normative de base qui consacre le droit des peuples à la résistance contre l’oppression est contenue dans le préambule de la Charte universelle des droits de l’homme, adoptée par l’assemblée générale des Nations unies, à Paris, le 10 décembre 1948 ; cette disposition est ainsi rédigée : «Considérant qu'il est essentiel que les droits de l'homme soient protégés par un régime de droit pour que l'homme ne soit pas contraint, en suprême recours, à la révolte contre la tyrannie et l'oppression.» C’est un droit, certes de dernier recours, mais un droit quand même. En effet, qui peut admettre qu’un peuple violemment opprimé et sévèrement réprimé reste sans recours et sans secours ? Les rédacteurs de la Charte, parmi lesquels il faut citer l’ancien résistant et ambassadeur, Stéphane Hessel, partisan, aussi enthousiaste qu’il y a soixante ans, d’un ordre international fondé sur le droit et respectueux de la dignité humaine ; les autres membres étaient des cadres supérieurs, de hauts fonctionnaires, des experts en questions juridiques. Ils se sont tous inspirés, dans leur travail, de trois textes fondateurs, qui sont dans l’ordre chronologique :

• la Déclaration d’Indépendance des Etats d’Amérique du 4 juillet 1776 ;
  
• la Charte universelle des droits de l’homme et du citoyen du 26 août 1789 ;
  
• la Charte universelle des droits de l’homme et du citoyen du 24 juin 1793.

Les auteurs de ces trois documents étaient des politiques, des insurgés, ou mieux encore des révolutionnaires. D’où les différences de forme et parfois aussi de fond entre ces divers instruments juridiques, d’une part, et la Charte de 1948, d’autre part.

La formulation retenue par Thomas Jefferson, l’insurgé qui deviendra quatre ans plus tard président des Etats-Unis, est la suivante : «Les gouvernements sont établis parmi les hommes pour garantir les droits, et leur juste pouvoir émane du consentement des gouvernés. Toutes les fois qu'une forme de gouvernement devient destructive de ce but, le peuple a le droit de la changer ou de l'abolir et d'établir un nouveau gouvernement.» La Charte adoptée en 1789, au début donc de la Révolution française, par les «représentants du peuple» réunis en assemblée constituante, utilise des termes plus catégoriques ; son article 2 stipule en effet : «Le but de toute association politique est la conservation des droits naturels et imprescriptibles de l'Homme. Ces droits sont la liberté, la propriété, la sûreté, et la résistance à l'oppression.»

On se rend bien compte que l’on est monté d’un cran par rapport à la formulation de la charte américaine. Quant à la Charte de 1793, adoptée par La Convention qui a fait décapiter le roi de France et instauré le régime de la Terreur, elle est évidemment encore plus radicale que la précédente ; elle consacre à la question quatre articles dans lesquels on trouve ces mots très significatifs de résistance, oppression, tyrannie et insurrection ; il est intéressant de rappeler ici, dans son libellé complet, l’article 35 : «Quand le gouvernement viole les droits du peuple, l’insurrection est, pour le peuple et pour chaque portion du peuple, le plus sacré des droits et le plus indispensable des devoirs.» On comprend aisément que de par leur formation, les fonctions publiques exercées, leur qualité de représentants d’Etats et de gouvernements, les rédacteurs de la Charte de 1948 ne pouvaient utiliser des propos aussi radicaux ; ils ont dû, au contraire, faire montre de beaucoup de retenue et de réserve, afin que la Charte, en étant la plus consensuelle possible, soit approuvée par tous et obtienne vite les ratifications nécessaires à sa mise en vigueur.

S’agissant des fondements doctrinaux de ce droit de résistance, beaucoup d’auteurs les trouvent dans les idées philosophiques des «Lumières», chez Locke, Kant, Hegel et Montesquieu, notamment. D’autres auteurs estiment que ce droit a des racines dans le christianisme ; à cet égard, saint Thomas d’Aquin fait référence comme théoricien du droit de résistance à l’oppression et à la tyrannie.

S’agissant de la tradition musulmane, il convient de rappeler ces propos du calife Omar qui rendait grâce à Allah qui veut qu’il y ait toujours un musulman en mesure de «redresser les déviances de Omar, au besoin par l’épée : wa law bisseyf !» ; on comprend que les déviances dont parlait le calife sont l’absolutisme et l’autoritarisme. On sait par ailleurs, que si il est ordonné aux musulmans d’obéir au gouvernant (wali el amr), il leur est permis, selon le même précepte, de lui désobéir quand lui-même désobéit au Créateur ; il est précisé dans ce précepte — et cela est très important — que «les atteintes à la justice, à l’égalité et à la liberté sont des actes de désobéissance au Créateur». En tout état de cause, le concept de «droit de résistance à l’oppression» fait désormais partie du droit positif et des droits de l’homme reconnus et garantis par la communauté internationale. Ce droit de résistance a du reste été souvent invoqué à travers le monde, pendant la décolonisation (Viêt-Nam 1946- 1954 puis 1959-1975 et Algérie 1945 puis 1954-1962), en pleine guerre froide (soulèvement de Budapest en 1956, Printemps de Prague en 1968), lors du réveil des nationalités dans les Balkans (Bosnie -Kosovo) ; il l’est encore aujourd’hui en Palestine occupée, dans le Caucase (Tchétchénie), aux confins de la Chine (Tibet), au Soudan (Darfour), en Somalie, en Libye, au Yémen, en Syrie et ailleurs… Bien sinistre liste que celle de ces pays africains et arabes, où ceux qui détiennent le pouvoir guerroient contre leurs peuples et refusent qu’on les assiste, sous prétexte que le principe de la souveraineté des Etats et celui de la non-intervention l’interdisent, et il est triste de constater, par la même occasion, que beaucoup d’Etats africains et arabes font partie de ceux qui sont atteints d’un grave déficit démocratique et ont un taux élevé de violations des droits de l’homme et du citoyen.

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Les principes de la souveraineté de l’Etat et ses corollaires

La souveraineté de l’Etat, en droit international comme dans l’absolu, signifie qu’il n’existe aucune institution ou autorité supérieure à l’Etat. Ce principe est apparu au XVIe siècle, en même temps que les Etats se développaient. En Occident, il a permis aux empereurs et aux rois de se débarrasser de la puissance tutélaire du Pape. Il a en quelque sorte consacré, au plan des relations interétatiques, la séparation entre le pouvoir temporel et le pouvoir spirituel. Le principe de la souveraineté de l’Etat c’est aussi au fond l’affirmation de l’indépendance de chaque Etat par rapport à tout autre Etat et à toute organisation qui se voudrait supra étatique. Il a pour corollaire le principe de l’égalité des Etats, qu’on pourrait illustrer par la formule «un Etat, une voix» et dont je parlerai ci-après. Le principe de la souveraineté et son corollaire l’égalité des Etats, comportent une autre conséquence logique : aucun Etat n’a le droit de s’ingérer, d’intervenir ou d’interférer dans les affaires d’un autre Etat. Ces principes sont expressément énoncés dans l’article 1§2 et 7, de la Charte de l’ONU, en ces termes :

§1- L'Organisation est fondée sur le principe de l'égalité souveraine de tous ses membres.

§7- Aucune disposition de la présente Charte n'autorise les Nations unies à intervenir dans des affaires qui relèvent essentiellement de la compétence nationale d'un Etat ni n'oblige les membres à soumettre des affaires de ce genre à une procédure de règlement aux termes de la présente Charte ; toutefois, ce principe ne porte en rien atteinte à l'application des mesures de coercition prévues au chapitre. Dans un arrêt rendu le 9 avril 1949 dans l’affaire dite du détroit de Corfou qui opposait le Grande-Bretagne à l’Albanie, la Cour internationale de justice de La Haye a appliqué strictement le principe de non-intervention ; cette décision a fait jurisprudence et reste donc encore valable.

Notons enfin que les trois principes – souveraineté, égalité, non-ingérence — qu’on vient d’évoquer de façon sommaire se retrouvent aussi dans les textes fondateurs des organisations régionales, comme l’Union africaine. Dans la réalité, ces principes ne sont pas aussi absolus qu’on pourrait le croire. Commençons par le principe de l’égalité, que j’ai illustré en employant une formule du suffrage universel «une personne, une voix» ; il est en effet sérieusement battu en brèche par la Charte de l’ONU elle-même, dès lors qu’elle accorde à cinq de ses membres le fameux droit de veto, permettant à chacun d’entre eux de bloquer l’adoption des résolutions qui ne leur conviennent pas, sans même avoir à s’en expliquer. Cette clause de la Charte de l’ONU est une clause léonine. Elle consacre l’inégalité des membres de l’ONU. Ce droit de veto des membres permanents du Conseil de sécurité de l’ONU est, pour de nombreux politologues et juristes, d’une légitimité douteuse. C’est surtout une porte ouverte aux pires dénis de justice. On pense ici à tous les projets de résolutions sur la Palestine, qui ont été classés sans suite à cause de ce veto. On sait en outre qu’il en a été fait un usage systématique durant «la guerre froide», au point de bloquer pendant des années le fonctionnement normal de l’ONU.

Quant à la souveraineté de l’Etat, comprise au sens de son indépendance par rapport aux organisations internationales, elle a été elle aussi sérieusement battue en brèche. Rappelons d’abord pour mémoire, que l’ex-Union Soviétique avait inventé, pour expliquer ses interventions dans sa zone d’influence – telle que déterminée lors de la conférence de Yalta tenue par les Grands, en février 1945 — une théorie de «la souveraineté limitée» ; elle l’a notamment invoquée lors des soulèvements hongrois (1956) et tchécoslovaque (1968). De nos jours, l’exemple le plus significatif d’une certaine relativisation du principe de la souveraineté de l’Etat est celui de l’apparition de juridictions supranationales, comme les Tribunaux pénaux pour la Yougoslavie, le Rwanda, la Sierra Léone, le Liban et la Cour pénale internationale créée en 2002, compétente pour connaître des crimes de génocide, des crimes contre l’humanité et des crimes de guerre. On va même plus loin en ce domaine, puisque certains pays admettent d’être traduits en justice par leurs citoyens, pour atteinte aux droits de l’homme, devant des juridictions supranationales, telles que la Cour européenne des droits de l’homme et la Cour interaméricaine des droits de l’homme. La justice, attribution et fonction régaliennes de l’Etat lisait-on jadis dans les manuels de droit constitutionnel, peut désormais être exercée pour la poursuite de certains crimes et délits, par des juridictions internationales de préférence aux tribunaux nationaux. Notons enfin, que des organisations supranationales, comme par exemple l’OMC et les structures de l’Union européenne, disposent d’un pouvoir réglementaire étendu ; leurs réglementations, circulaires et instructions sont dans la hiérarchie des normes supérieures aux textes des Etats membres et s’imposent à eux ; ce qui scandalise les souverainistes et suscite constamment des dénonciations véhémentes de la part de certains partis et hommes politiques.

On voit bien que la souveraineté de l’Etat et ses deux corollaires, l’égalité des Etats et la non-ingérence dans les affaires intérieures, ne sont plus des dogmes sacro-saints intangibles ; battus en brèche de toutes parts, ils ont perdu de leur force. Ceux qui s’intéressent au droit international et aux relations internationales, qu’ils soient politologues, juristes ou diplomates, le constatent et soulignent dans leurs études et analyses les évolutions et mutations qui se sont produites en la matière.

La responsabilité de protéger ou devoir de protection

L’opinion publique internationale a découvert l’expression «ingérence humanitaire » à la fin des années 1960, en prenant connaissance de la grave famine qui sévissait dans le Biaffra, région entrée en sécession contre le Nigéria. La guerre y fit rage durant deux années ; on estime que cette guerre, ainsi que la famine qu’elle provoqua et les épidémies qui se déclenchèrent ont causé dans cette région du monde environ 2 000 000 de morts. C’est à cette même époque que l’organisation non gouvernementale «Médecins sans frontières» a commencé avec d’autres organisations d’assistance humanitaire à porter secours aux Biafrais en détresse pour soulager quelque peu leur misère.

En 1980, le professeur de droit international public de l’Université de Paris Bettati Mario employa pour la première fois le concept de «droit d’ingérence» et tenta de théoriser ce droit, en soulignant qu’il n’est pas aussi nouveau qu’il le paraissait.

Il proposait par ailleurs de soumettre sa mise en œuvre à deux conditions ; il faut, selon lui, qu’il y ait : 1°- des violations massives des droits de l’homme. 2°- un mandat d’intervenir donné par le Conseil de sécurité de l’ONU. Il s’ensuivit, comme cela est coutumier entre juristes, des débats et des polémiques sans fin sur le sujet, certains experts prétendant même qu’un tel droit n’existerait pas et qu’il faut par contre parler de «droit d’assistance » qui, lui, existerait.

Le fait est que de nombreuses interventions au titre du droit d’ingérence ont eu lieu à plusieurs reprises dans des pays secoués par des troubles ; on citera comme exemple les interventions suivantes : au Kurdistan irakien (1991), en Somalie (1992), au Rwanda (1994), en Bosnie-Herzégovine (1995), au Libéria (de 1994 à1998), en Sierra Leone (1999). Une remarque s’impose à propos de l’intervention au Kosovo (1999) : le Conseil de sécurité ne fut pas sollicité pour donner son aval ; on estimait que l’intervention était justifiée par le fait qu’il était quasiment établi qu’une purification ethnique se préparait et qu’elle allait donner lieu à un génocide. En vérité, on sait aujourd’hui que le Conseil de sécurité ne fut saisi d’aucun projet de résolution et ce, pour éviter le veto de deux membres permanents du Conseil réputés favorables à la Serbie. Cette situation raviva évidemment les contestations et les polémiques sur le droit d’intervention. Cela amena le secrétaire général de l’ONU, M. Kofi Annan, à écrire dans son rapport du millénaire 2000 ceci : «Si l’intervention humanitaire constitue effectivement une atteinte inadmissible à la souveraineté, comment devons-nous réagir à des situations comme celles dont nous avons été témoins au Rwanda et à Srebrenica et devant les violations flagrantes, massives et systématiques des droits de l’homme… ?» A la suite de cette déclaration, on créa en septembre 2000 une «Commission internationale de l’intervention et de la souveraineté des Etats» (CISSE), composée de douze membres dont notre compatriote M. l’ambassadeur Mohamed Sahnoun qui en était au demeurant coprésident. La Commission a remis son rapport en décembre 2001. Il est intitulé «La responsabilité de protéger». On lit dans ce rapport cette phrase : «Nous préférons parler non pas d’un droit d’intervention, mais plutôt d’une responsabilité de protéger…» Exit donc l’expression dérangeante «droit d’ingérence» et apparition d’un concept acceptable en principe par tous.

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suite & fin

Parmi les nombreuses propositions faites par la commission à l’ONU, je citerai les quatre suivantes, car elles me paraissent significatives de la profonde mutation subie par le droit international public, suite à l’importance prise par les droits de l’homme ; on y lit en effet :

«La commission demande à l’Assemblée générale d’adopter une déclaration contenant :

l’affirmation que la souveraineté est responsabilité ;

l’affirmation que la communauté internationale des Etats, face à des appels à la protection d’êtres humains dans des Etats qui ne sont pas en mesure de remplir leur responsabilité de protéger ou ne sont pas disposés de le faire, a la triple responsabilité de prévenir, de réagir et de rebâtir ;

la définition de critère minimum auquel les situations faisant l’objet de demandes de protection (pertes de vies humaines à grande échelle ou de nettoyage ethnique en cours ou à craindre) pour justifier une intervention militaire.»

Elle recommande par ailleurs au Conseil de sécurité que : «- les cinq membres permanents envisagent de s’entendre pour renoncer à exercer leur droit de veto, dans les décisions où leurs intérêts vitaux ne sont pas en jeu, pour faire obstacle à l’adoption de résolutions autorisant des interventions militaires à des fins de protection humaine, dans le cas où celles-ci recueillent par ailleurs la majorité des voix.» Ce rapport a été présenté au Sommet mondial des chefs d’Etat tenu à New York en septembre 2005.

La 63e assemblée générale de l’ONU alors présidée par le représentant du Nicaragua, le prêtre Miguel d’Escoto Brockman, en a longuement débattu ; son président fit à la fin des débats cette déclaration : «En dépit des divergences sur ce problème (c’est-à-dire l’intervention militaire à des fins humanitaires), la communauté internationale ne restera pas muette face aux génocides, nettoyages ethniques et crimes contre l’humanité. »


A bon entendeur, salut ! Mais il n’est pas sans intérêt de signaler ici, que le colonel Kadhafi a décidé en pleine crise libyenne de nommer M. d’Escoto Brockman comme représentant de la Libye à l’ONU, aux lieu et place de M. Abdel Rahmane Shelgham, ancien ministre et ambassadeur à l’ONU, dont l’appel au secours lancé au Conseil de sécurité lors de sa séance du 17 mars 2011 restera sans doute dans les annales de l’ONU. Après les défections en cascade d’une bonne dizaine d’autres ambassadeurs libyens puis les démissions fracassantes de MM. Moussa Koussa et Ali Triki, qui furent ministres des Affaires étrangères de Libye, on est en droit de penser que la diplomatie libyenne a déjà été décapitée.

De ce court exposé on tirera deux conclusions. La première est que la résolution 1973 du Conseil de sécurité s’inscrit, de toute évidence, en droite ligne de l’évolution du droit international, évolution entamée au milieu des années 1990 et qui s’est accélérée au début des années 2000, suite à l’affaire du Kosovo. La seconde est que nul gouvernement ne saura désormais prétendre à l’impunité pour les violations flagrantes et systématiques des droits de l’homme et du citoyen qu’il commettrait contre son peuple ; plus personne ne pourrait s’abriter derrière les principes de souveraineté des Etats, de non-ingérence dans les affaires intérieures et invoquer l’interdiction principielle du recours à la force dans les relations internationales, et continuer à opprimer et à réprimer son peuple. Le régime libyen paraît l’avoir compris ; il n’invoque en effet aucun de ces principes et n’argue d’aucun moyen de droit ; il pense cependant pouvoir s’en tirer en agitant les deux spectres qui effrayent l’Occident : la harga massive et les terroristes d’El-Qaïda !!!

Z. S.