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Il fut un temps où les Etats se libéraient facilement du fardeau de la dette. Il suffisait par exemple aux rois de France d’exécuter leurs créanciers pour assainir leurs finances : une forme balbutiante, mais commune, de « restructuration » (1). Le droit international a privé les débiteurs d’une telle facilité. Il aggrave même leur situation en leur imposant le principe de continuité des engagements.
Si les juristes se réfèrent à cette obligation par une formule latine — Pacta sunt servanda (« Les conventions doivent être respectées ») —, les traductions les plus diverses ont circulé au cours des dernières semaines. Version moralisatrice : « La Grèce a le devoir éthique de rembourser sa dette » (Front national). Version nostalgique des cours de récréation : « La Grèce doit payer, ce sont les règles du jeu » (M. Benoît Cœuré, membre du directoire de la Banque centrale européenne). Version insensible aux susceptibilités populaires : « Les élections ne changent rien » aux engagements des Etats (M. Wolfgang Schäuble, ministre des finances allemand) (2).
La dette hellénique dépasse les 320 milliards d’euros ; proportionnellement à la production de richesse, elle a bondi de 50 % depuis 2009. Selon le Financial Times, « la rembourser requerrait de la Grèce qu’elle fonctionne comme une économie esclave » (27 janvier 2015). Mais les « principes » s’accommodent mal d’arithmétique. « Une dette est une dette », martèle la directrice du Fonds monétaire international Christine Lagarde (Le Monde, 19 janvier 2015). Autrement dit : qu’importe de savoir si la Grèce peut ou non payer, il faut qu’elle paie...
« Pas suffisamment stupides pour payer »
La doctrine Pacta sunt servanda n’a pourtant rien de granitique (3) : « L’obligation que formule le droit international de rembourser ses dettes n’a jamais été considérée comme absolue et s’est fréquemment vue limitée ou nuancée », précise un document de la Conférence des Nations unies sur le commerce et le développement (Cnuced) (4). Dénonciation des dettes « odieuses » (emprunts réalisés par un pouvoir despotique (5)), des dettes « illégitimes » (contractées sans respecter l’intérêt général de la population (6)) ou des « vices de consentement », les arguments juridiques ne manquent pas pour justifier la suspension des paiements, voire l’effacement de tout ou partie des créances qui accablent un pays. A commencer par l’article 103 de la Charte de l’Organisation des Nations unies (ONU), qui proclame : « En cas de conflit entre les obligations des membres des Nations unies en vertu de la présente Charte et leurs obligations en vertu de tout autre accord international, les premières prévaudront. » Parmi celles-ci, on trouve, à l’article 55 de la Charte, l’engagement des Etats à favoriser « le relèvement des niveaux de vie, le plein-emploi et des conditions de progrès et de développement dans l’ordre économique et social ».
Un jeune Grec sur deux est au chômage ; 30 % de la population vit sous le seuil de pauvreté ; 40 % a passé l’hiver sans chauffage. Une portion de la dette a été générée sous la dictature des colonels (1967-1974), au cours de laquelle elle a quadruplé ; une autre a été contractée au préjudice de la population (puisqu’elle a largement visé à renflouer les établissements de crédit français et allemands) ; une autre encore découle directement de la corruption de dirigeants politiques par des transnationales désireuses de vendre leurs produits, parfois défectueux, à Athènes (comme la société allemande Siemens (7)) ; sans parler des turpitudes de banques telles que Goldman Sachs, qui a aidé le pays à dissimuler sa fragilité économique... Les Grecs disposent de mille et une justifications pour recourir au droit international et alléger le fardeau d’une dette dont un audit établirait les caractères odieux, illégitime et illégal (lire « L’Equateur dit “non” »). Mais la capacité de faire entendre sa voix repose avant tout sur la nature du rapport de forces entre les parties concernées.
En 1898, les Etats-Unis déclarent la guerre à l’Espagne en prétextant une explosion à bord de l’USS Maine, qui mouille dans le port de La Havane. Ils « libèrent » Cuba, qu’ils transforment en protectorat — réduisant « l’indépendance et la souveraineté de la République cubaine à l’état de mythe (8) », selon le général cubain Juan Gualberto Gómez, qui avait pris part à la guerre d’indépendance. L’Espagne exige le remboursement de dettes que l’île avait « contractées auprès d’elle » ; en l’occurrence, les frais de son agression. Elle s’appuie sur ce que M. Cœuré aurait sans doute appelé les « règles du jeu ». Comme l’indique la chercheuse Anaïs Tamen, « la requête espagnole s’appuyait sur des faits analogues, notamment le comportement de ses anciennes colonies qui avaient pris à leur charge la part de la dette publique espagnole ayant servi à leur colonisation ». Les Etats-Unis eux-mêmes n’avaient-ils pas « reversé plus de 15 millions de livres sterling au Royaume-Uni lors de leur accession à l’indépendance » (9) ?
Washington ne l’entend pas ainsi et avance une idée encore peu répandue (qui contribuera à fonder la notion de dette odieuse) : on ne saurait exiger d’une population qu’elle rembourse une dette contractée pour l’asservir. La presse américaine relaie la fermeté de cette position : « L’Espagne ne doit pas entretenir le moindre espoir que les Etats-Unis soient suffisamment stupides ou veules pour accepter la responsabilité de sommes ayant servi à écraser les Cubains », clame le Chicago Tribune du 22 octobre 1898. Cuba ne versera pas un centime.
Quelques décennies auparavant, le Mexique avait tenté de développer des arguments similaires. En 1861, le président Benito Juárez suspend le paiement de la dette, en grande partie contractée par les régimes précédents, dont celui du dictateur Antonio López de Santa Anna. La France, le Royaume-Uni et l’Espagne occupent alors le pays et fondent un empire qu’ils livrent à Maximilien d’Autriche.
Une réduction de 90% pour l’Allemagne
A l’image de l’URSS, qui annonce en 1918 qu’elle ne remboursera pas les dettes contractées par Nicolas II (10), les Etats-Unis réitèrent leur coup de force au bénéfice de l’Irak au début du XXIe siècle. Quelques mois après l’invasion du pays, le secrétaire au Trésor John Snow annonce sur Fox News : « De toute évidence, le peuple irakien ne doit pas être accablé par les dettes contractées au bénéfice du régime d’un dictateur désormais en fuite » (11 avril 2003). L’urgence, pour Washington : assurer la solvabilité du pouvoir qu’il vient de mettre en place à Bagdad.
Emerge alors une idée qui stupéfierait les tenants de la « continuité des engagements des Etats » : le paiement de la dette relèverait moins d’une question de principe que de mathématique. « Le plus important, c’est que la dette soit soutenable », ose un éditorial du Financial Times le 16 juin 2003. La logique convient à Washington : les chiffres ont parlé, et les Etats-Unis s’assurent que leur verdict s’impose aux yeux des principaux créanciers de l’Irak, France et Allemagne en tête (avec respectivement 3 et 2,4 milliards de dollars de titres en leur possession). Pressés de se montrer « justes et souples », ceux-ci — qui refusaient d’effacer plus de 50 % de la valeur des titres qu’ils détenaient — concèdent finalement une réduction de 80 % de leurs créances.
Trois ans auparavant, ni la loi des chiffres ni celle du droit international n’avaient suffi à convaincre les créanciers de Buenos Aires de faire preuve de « souplesse ». Pourtant, culminant à environ 80 milliards de dollars lors du défaut de paiement, en 2001, la dette argentine s’avère insoutenable. Elle découle de surcroît d’emprunts en grande partie réalisés par la dictature (1976-1983), la qualifiant au titre de dette odieuse. Qu’à cela ne tienne : les créanciers exigent d’être remboursés, faute de quoi ils interdiront à Buenos Aires l’accès aux marchés financiers.
L’Argentine tient bon. On lui promettait la catastrophe ? Entre 2003 et 2009, son économie enregistre un taux de croissance oscillant entre 7 et 9 %. Entre 2002 et 2005, le pays propose à ses créanciers d’échanger leurs titres contre de nouveaux, d’une valeur 40 % plus faible. Plus des trois quarts acceptent en renâclant. Plus tard, le gouvernement relance de nouvelles négociations qui aboutissent, en 2010, à un nouvel échange de titres auprès de 67 % des créanciers restants. 8 % des titres en suspension de paiement depuis 2001 n’ont cependant toujours pas fait l’objet d’un accord. Des fonds vautours s’emploient aujourd’hui à les faire rembourser, et menacent de conduire l’Argentine à un nouveau défaut (11).
Les créanciers acceptent donc de mauvaise grâce la perte de valeur des titres qu’ils détiennent. Pourtant, ils s’y résignèrent lors de la conférence internationale visant à alléger la dette de la République fédérale d’Allemagne (RFA), qui se tint à Londres entre 1951 et 1952. Les débats de l’époque rappellent ceux entourant la Grèce contemporaine, à commencer par la contradiction entre « principes » et bon sens économique.
Si les juristes se réfèrent à cette obligation par une formule latine — Pacta sunt servanda (« Les conventions doivent être respectées ») —, les traductions les plus diverses ont circulé au cours des dernières semaines. Version moralisatrice : « La Grèce a le devoir éthique de rembourser sa dette » (Front national). Version nostalgique des cours de récréation : « La Grèce doit payer, ce sont les règles du jeu » (M. Benoît Cœuré, membre du directoire de la Banque centrale européenne). Version insensible aux susceptibilités populaires : « Les élections ne changent rien » aux engagements des Etats (M. Wolfgang Schäuble, ministre des finances allemand) (2).
La dette hellénique dépasse les 320 milliards d’euros ; proportionnellement à la production de richesse, elle a bondi de 50 % depuis 2009. Selon le Financial Times, « la rembourser requerrait de la Grèce qu’elle fonctionne comme une économie esclave » (27 janvier 2015). Mais les « principes » s’accommodent mal d’arithmétique. « Une dette est une dette », martèle la directrice du Fonds monétaire international Christine Lagarde (Le Monde, 19 janvier 2015). Autrement dit : qu’importe de savoir si la Grèce peut ou non payer, il faut qu’elle paie...
« Pas suffisamment stupides pour payer »
La doctrine Pacta sunt servanda n’a pourtant rien de granitique (3) : « L’obligation que formule le droit international de rembourser ses dettes n’a jamais été considérée comme absolue et s’est fréquemment vue limitée ou nuancée », précise un document de la Conférence des Nations unies sur le commerce et le développement (Cnuced) (4). Dénonciation des dettes « odieuses » (emprunts réalisés par un pouvoir despotique (5)), des dettes « illégitimes » (contractées sans respecter l’intérêt général de la population (6)) ou des « vices de consentement », les arguments juridiques ne manquent pas pour justifier la suspension des paiements, voire l’effacement de tout ou partie des créances qui accablent un pays. A commencer par l’article 103 de la Charte de l’Organisation des Nations unies (ONU), qui proclame : « En cas de conflit entre les obligations des membres des Nations unies en vertu de la présente Charte et leurs obligations en vertu de tout autre accord international, les premières prévaudront. » Parmi celles-ci, on trouve, à l’article 55 de la Charte, l’engagement des Etats à favoriser « le relèvement des niveaux de vie, le plein-emploi et des conditions de progrès et de développement dans l’ordre économique et social ».
Un jeune Grec sur deux est au chômage ; 30 % de la population vit sous le seuil de pauvreté ; 40 % a passé l’hiver sans chauffage. Une portion de la dette a été générée sous la dictature des colonels (1967-1974), au cours de laquelle elle a quadruplé ; une autre a été contractée au préjudice de la population (puisqu’elle a largement visé à renflouer les établissements de crédit français et allemands) ; une autre encore découle directement de la corruption de dirigeants politiques par des transnationales désireuses de vendre leurs produits, parfois défectueux, à Athènes (comme la société allemande Siemens (7)) ; sans parler des turpitudes de banques telles que Goldman Sachs, qui a aidé le pays à dissimuler sa fragilité économique... Les Grecs disposent de mille et une justifications pour recourir au droit international et alléger le fardeau d’une dette dont un audit établirait les caractères odieux, illégitime et illégal (lire « L’Equateur dit “non” »). Mais la capacité de faire entendre sa voix repose avant tout sur la nature du rapport de forces entre les parties concernées.
En 1898, les Etats-Unis déclarent la guerre à l’Espagne en prétextant une explosion à bord de l’USS Maine, qui mouille dans le port de La Havane. Ils « libèrent » Cuba, qu’ils transforment en protectorat — réduisant « l’indépendance et la souveraineté de la République cubaine à l’état de mythe (8) », selon le général cubain Juan Gualberto Gómez, qui avait pris part à la guerre d’indépendance. L’Espagne exige le remboursement de dettes que l’île avait « contractées auprès d’elle » ; en l’occurrence, les frais de son agression. Elle s’appuie sur ce que M. Cœuré aurait sans doute appelé les « règles du jeu ». Comme l’indique la chercheuse Anaïs Tamen, « la requête espagnole s’appuyait sur des faits analogues, notamment le comportement de ses anciennes colonies qui avaient pris à leur charge la part de la dette publique espagnole ayant servi à leur colonisation ». Les Etats-Unis eux-mêmes n’avaient-ils pas « reversé plus de 15 millions de livres sterling au Royaume-Uni lors de leur accession à l’indépendance » (9) ?
Washington ne l’entend pas ainsi et avance une idée encore peu répandue (qui contribuera à fonder la notion de dette odieuse) : on ne saurait exiger d’une population qu’elle rembourse une dette contractée pour l’asservir. La presse américaine relaie la fermeté de cette position : « L’Espagne ne doit pas entretenir le moindre espoir que les Etats-Unis soient suffisamment stupides ou veules pour accepter la responsabilité de sommes ayant servi à écraser les Cubains », clame le Chicago Tribune du 22 octobre 1898. Cuba ne versera pas un centime.
Quelques décennies auparavant, le Mexique avait tenté de développer des arguments similaires. En 1861, le président Benito Juárez suspend le paiement de la dette, en grande partie contractée par les régimes précédents, dont celui du dictateur Antonio López de Santa Anna. La France, le Royaume-Uni et l’Espagne occupent alors le pays et fondent un empire qu’ils livrent à Maximilien d’Autriche.
Une réduction de 90% pour l’Allemagne
A l’image de l’URSS, qui annonce en 1918 qu’elle ne remboursera pas les dettes contractées par Nicolas II (10), les Etats-Unis réitèrent leur coup de force au bénéfice de l’Irak au début du XXIe siècle. Quelques mois après l’invasion du pays, le secrétaire au Trésor John Snow annonce sur Fox News : « De toute évidence, le peuple irakien ne doit pas être accablé par les dettes contractées au bénéfice du régime d’un dictateur désormais en fuite » (11 avril 2003). L’urgence, pour Washington : assurer la solvabilité du pouvoir qu’il vient de mettre en place à Bagdad.
Emerge alors une idée qui stupéfierait les tenants de la « continuité des engagements des Etats » : le paiement de la dette relèverait moins d’une question de principe que de mathématique. « Le plus important, c’est que la dette soit soutenable », ose un éditorial du Financial Times le 16 juin 2003. La logique convient à Washington : les chiffres ont parlé, et les Etats-Unis s’assurent que leur verdict s’impose aux yeux des principaux créanciers de l’Irak, France et Allemagne en tête (avec respectivement 3 et 2,4 milliards de dollars de titres en leur possession). Pressés de se montrer « justes et souples », ceux-ci — qui refusaient d’effacer plus de 50 % de la valeur des titres qu’ils détenaient — concèdent finalement une réduction de 80 % de leurs créances.
Trois ans auparavant, ni la loi des chiffres ni celle du droit international n’avaient suffi à convaincre les créanciers de Buenos Aires de faire preuve de « souplesse ». Pourtant, culminant à environ 80 milliards de dollars lors du défaut de paiement, en 2001, la dette argentine s’avère insoutenable. Elle découle de surcroît d’emprunts en grande partie réalisés par la dictature (1976-1983), la qualifiant au titre de dette odieuse. Qu’à cela ne tienne : les créanciers exigent d’être remboursés, faute de quoi ils interdiront à Buenos Aires l’accès aux marchés financiers.
L’Argentine tient bon. On lui promettait la catastrophe ? Entre 2003 et 2009, son économie enregistre un taux de croissance oscillant entre 7 et 9 %. Entre 2002 et 2005, le pays propose à ses créanciers d’échanger leurs titres contre de nouveaux, d’une valeur 40 % plus faible. Plus des trois quarts acceptent en renâclant. Plus tard, le gouvernement relance de nouvelles négociations qui aboutissent, en 2010, à un nouvel échange de titres auprès de 67 % des créanciers restants. 8 % des titres en suspension de paiement depuis 2001 n’ont cependant toujours pas fait l’objet d’un accord. Des fonds vautours s’emploient aujourd’hui à les faire rembourser, et menacent de conduire l’Argentine à un nouveau défaut (11).
Les créanciers acceptent donc de mauvaise grâce la perte de valeur des titres qu’ils détiennent. Pourtant, ils s’y résignèrent lors de la conférence internationale visant à alléger la dette de la République fédérale d’Allemagne (RFA), qui se tint à Londres entre 1951 et 1952. Les débats de l’époque rappellent ceux entourant la Grèce contemporaine, à commencer par la contradiction entre « principes » et bon sens économique.
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