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La Loi de Finances n’est guère ce «moment» fondateur de toute démocratie qui se respecte, à travers lequel les élus de la nation débattent des politiques publiques et interpellent l’Exécutif, notamment sur ses choix en matière de finances publiques. Enteretien avec l’économiste et universitaire, Najib Akesbi.
Finances News Hebdo : Quelle volonté y a-t-il actuellement à réformer véritablement le système fiscal marocain, après les effets d’annonce à l’issue des Assises de la fiscalité en avril 2013, notamment en matière de mise à contribution du capital ? L’Etat serait-il dans une fuite en avant face aux groupements d’intérêt et certains secteurs ?
Najib Akesbi : Les Assises de la fiscalité de 2013 furent un moment intéressant, de débats et d’échanges entre professionnels, politiques, universitaires, représentants de la société civile… Comme c’est la loi du genre, ces Assises avaient abouti de manière quasi-consensuelle à une soixantaine de recommandations portant sur la réforme du système fiscal ainsi que sur sa gestion, sur les relations de l’administration avec les contribuables, etc.
Reflet de la diversité des participants et des cinq panels qui abritaient leurs débats, les mesures préconisées rejoignaient les préoccupations des entreprises, et plus généralement du monde des affaires, mais aussi celles des représentants de l’administration, des salariés, des consommateurs, voire d’intellectuels ou de simples citoyens soucieux de faire évoluer notre système fiscal vers un modèle à la fois plus efficace et plus équitable…
Depuis 2013, quatre Lois de Finances ont déjà été mises en œuvre et alors qu’on s’apprête à adopter une cinquième, force est de constater que les choix effectués procèdent d’un parti pris qui aggrave les tares du système et en accentue le caractère contre-productif.
Ainsi, quand on recense les mesures mises en œuvre depuis quatre ans, on s’aperçoit que, hormis quelques-unes destinées à améliorer l’administration de l’impôt, l’essentiel est focalisé sur la satisfaction des requêtes du patronat et des grandes entreprises, dans l’espoir d’en améliorer la compétitivité : poursuite de la baisse des taux de l’IS; exonération pendant 5 ans des entreprises industrielles (même celles localisées à Casablanca !); suppression de la «Contribution de solidarité»; maintien de privilèges exorbitants en faveur des gros exploitants agricoles et propriétaires terriens; «neutralité fiscale» pour les opérations de fusions et regroupements entre sociétés d’un même groupe; extension des avantages des exportateurs aux «exportateurs indirects»; exonération de la TVA sur les investissements des entreprises nouvelles et sensible amélioration des conditions de remboursement de la TVA des entreprises existantes; remboursement d’une TVA «virtuelle» au profit des entreprises agro industrielles; abandon du projet d’une pénalisation effective de la fraude fiscale, etc.
Face à une telle avalanche de privilèges fiscaux en faveur des propriétaires, des détenteurs du capital et des hauts revenus, les grands «oubliés» ce sont l’immense majorité de consommateurs, de salariés et plus généralement de détenteurs de revenus modestes et moyens. La grande «oubliée», c’est l’équité du système fiscal pour laquelle de nombreuses recommandations avaient été faites, toutes restées dans les tiroirs, notamment l’élargissement de l’assiette de l’impôt sur le revenu et l’homogénéisation des modes d’imposition des différentes catégories de revenus, une meilleure progressivité du barème du même impôt, une réforme radicale du système d’incitation par les dépenses fiscales, la taxation des investissements non productifs, l’institution d’un impôt sur les grandes fortunes dit «de solidarité» etc.
Chacun peut ainsi constater que si, avant les «Assises», le système fiscal était déjà à la fois injuste et inefficace, il l’est aujourd’hui encore plus, de sorte que - et là est la fuite en avant, voire le cercle vicieux - il reste également incapable d’atteindre même ses objectifs de rendement et de productivité. La meilleure preuve en est que les ressources fiscales n’arrivent en 2017 à couvrir guère plus de 62% des dépenses du Budget général de l’Etat, et il n’est guère difficile de comprendre que c’est cette «insécurité fiscale» qui nous condamne inéluctablement à un endettement public de plus en plus massif…
F.N.H. : A l’état actuel des choses, la Loi de Finances est-elle devenue au Maroc un simple acte procédural vu la manière de sa formulation, l’élaboration de ses hypothèses et sa mise en œuvre ?
N. A. : On sait depuis longtemps que la Loi de Finances n’est guère ce «moment» fondateur de toute démocratie qui se respecte, à travers lequel les élus de la nation débattent des politiques publiques, interpellent l’Exécutif, notamment sur ses choix en matière de finances publiques, et finalement votent en toute souveraineté pour «l’autoriser» à procéder à la perception des impôts et l’engagement des dépenses…
Au-delà de la question de la pertinence des hypothèses retenues (comment savoir en été s’il pleuvra suffisamment en automne et en hiver ?!), en ce qui concerne les rapports entre les pouvoirs exécutif et législatif, il est difficile de trouver un autre domaine où la suprématie du premier sur le second est aussi flagrante.
De bout en bout du processus d’élaboration et d’adoption de la Loi de Finances, des premières orientations inscrites dans la «lettre de cadrage» jusqu’à sa publication dans le Bulletin officiel, c’est le pouvoir exécutif qui reste le maître-d'œuvre du «processus», ayant toujours le premier, et, surtout, le dernier mot en toutes choses…
Certes, la dernière Loi organique des Finances avait introduit quelques améliorations à celle qui l’avait précédée (programmation budgétaire pluriannuelle, refonte de la nomenclature budgétaire, rapports de performance, comptabilité générale et analytique, information du Parlement plus tôt qu’auparavant), progrès qu’il ne s’agit pas de minimiser, et qu’il faut même saluer, mais sur l’essentiel, force est de constater que tout le processus reste verrouillé par le pouvoir exécutif…
F.N.H. : Dans quelle mesure l’article 77 de la Constitution maintient-il le Parlement dans son rôle de simple «chambre d’enregistrement» ?
N. A. : Justement, c’est notamment avec cet article que j’allais illustrer mon propos ! Cet article, qu’on retrouve d’ailleurs quasiment tel quel à l’article 56 de la Loi organique des Finances, stipule que le gouvernement peut opposer l’irrecevabilité à des propositions d’amendement des parlementaires «lorsque leur adoption aurait pour conséquence, par rapport à la Loi de Finances, soit une diminution des ressources publiques, soit la création ou l’aggravation des charges publiques»…
De par les faits et l’expérience, nous saurons que le pouvoir exécutif dispose là d’une arme de «restriction massive», lui permettant aisément de refuser «légalement» et sans vote toute proposition qui ne lui convient pas, réduisant en effet l’institution parlementaire à une simple «chambre d’enregistrement».
F.N.H. : Partant d’un tel constat, la Loi de Finances joue-t-elle comme il se doit le rôle qui lui incombe pour stimuler la croissance économique et soutenir les réformes structurelles ?
N. A. : Vous savez, indépendamment des aspects institutionnels qui viennent d’être évoqués, la Loi de Finances a cessé depuis longtemps de jouer le «stimulant» de la croissance économique et de soutien des réformes structurelles. Au Maroc, on a oublié Keynes depuis bien longtemps ! Et les gouvernements qui se sont succédé, se déclarent explicitement adeptes de l’orthodoxie financière telle qu’elle leur est imposée par les institutions financières internationales et leurs disciples locaux…
Pour prouver qu’ils restent les meilleurs élèves des institutions en question, nos responsables ne sont obsédés que par la réduction du déficit budgétaire à l’improbable seuil de 3% du PIB (seuil dont, au demeurant, personne n’a jamais démontré la moindre pertinence scientifique…).
Ce faisant, ils préfèrent bloquer le recrutement des fonctionnaires et l’évolution de leurs salaires, couper dans les dépenses d’investissement, retarder le paiement des marchés publics et aggraver l’endettement du pays, pour donner l’illusion d’une chimérique amélioration des équilibres budgétaires.
Le résultat est que l’on perd sur les deux tableaux : ni réelle amélioration des finances publiques ni relance de la croissance…
Quant au soutien des réformes structurelles, j’ai déjà répondu d’une certaine manière à cette question à travers le cas de la «réforme» post-Assises fiscales, et qui s’est en fait révélée être une contre-réforme, dans le sens où elle atteint l’exact contraire de ce qui est formellement recherché : on a sacrifié l’équité sur l’autel de l’efficacité, et on n’a ni l’une ni l’autre !
Le sort d’autres réformes telles celles de la Caisse de compensation, des caisses de retraite, de la fonction publique, pour s’en tenir aux plus connues, n’est hélas guère meilleur. Il suffit pour cela de voir comment les charges de compensation reprennent du «poids» dès lors que les cours des hydrocarbures remontent, comment une commission parlementaire demande aujourd’hui au gouvernement de revenir sur «sa» réforme du régime de la CMR…
Quant au statut de la fonction publique, on en parle depuis des décennies sans qu’on n’ait jamais engagé le début du commencement de sa réforme !
F.N.H. : Concernant le volet social de la LF, faut-il s’inspirer du modèle français où le Parlement, outre le Projet de Loi de Finances initiale pour l'année à venir, examine également à la même période au moins deux autres textes financiers majeurs : le projet de Loi de financement de la Sécurité sociale pour l'année à venir ainsi que le projet de Loi de Finances rectificative pour l'année en cours ?
N. A. : Entre le Maroc et la France à ce niveau, je vois au moins trois différences qui reposent les questions en termes très différents, me semble-t-il. La première est quantitative : le système de protection sociale institutionnel reste modeste au Maroc, avec des dépenses qui représentent près de 5% du PIB, alors que cette proportion est quatre à cinq fois plus élevée en France, de sorte que les enjeux sont évidemment très différents.
La seconde est «qualitative» : alors que le «système» en France est largement public et unifié autour de la bonne vieille «Sécu», au Maroc il est très éclaté entre plusieurs organismes (CNSS, CNOPS, CMR, RCAR, etc.), aux règles et conditions très hétérogènes. La priorité aujourd’hui est impérativement à la mise en cohérence de tout cela…
Enfin, en ce qui concerne la Loi de Finances rectificative, les textes existent et ont été réaffirmés dans la dernière Loi Organique des Finances, mais le problème n’est pas là. Il est dans le fait que depuis très longtemps, les gouvernements qui se succèdent au Maroc répugnent à activer une telle disposition alors même que toutes les raisons qui la justifient existent, à commencer par des faits nouveaux non prévus dans le Projet de Loi de Finances initial et qui en modifient sensiblement l’équilibre.
La raison est toute simple : l’Exécutif n’a aucune envie de se représenter devant les élus pour expliquer les «écarts» et défendre ses nouvelles propositions, et le Parlement n’est pas assez fort pour imposer au gouvernement le respect d’une telle disposition légale. La raison fondamentale est donc plutôt à chercher du côté de l’énorme déficit démocratique qui plombe le pays… ■
Fnews
Finances News Hebdo : Quelle volonté y a-t-il actuellement à réformer véritablement le système fiscal marocain, après les effets d’annonce à l’issue des Assises de la fiscalité en avril 2013, notamment en matière de mise à contribution du capital ? L’Etat serait-il dans une fuite en avant face aux groupements d’intérêt et certains secteurs ?
Najib Akesbi : Les Assises de la fiscalité de 2013 furent un moment intéressant, de débats et d’échanges entre professionnels, politiques, universitaires, représentants de la société civile… Comme c’est la loi du genre, ces Assises avaient abouti de manière quasi-consensuelle à une soixantaine de recommandations portant sur la réforme du système fiscal ainsi que sur sa gestion, sur les relations de l’administration avec les contribuables, etc.
Reflet de la diversité des participants et des cinq panels qui abritaient leurs débats, les mesures préconisées rejoignaient les préoccupations des entreprises, et plus généralement du monde des affaires, mais aussi celles des représentants de l’administration, des salariés, des consommateurs, voire d’intellectuels ou de simples citoyens soucieux de faire évoluer notre système fiscal vers un modèle à la fois plus efficace et plus équitable…
Depuis 2013, quatre Lois de Finances ont déjà été mises en œuvre et alors qu’on s’apprête à adopter une cinquième, force est de constater que les choix effectués procèdent d’un parti pris qui aggrave les tares du système et en accentue le caractère contre-productif.
Ainsi, quand on recense les mesures mises en œuvre depuis quatre ans, on s’aperçoit que, hormis quelques-unes destinées à améliorer l’administration de l’impôt, l’essentiel est focalisé sur la satisfaction des requêtes du patronat et des grandes entreprises, dans l’espoir d’en améliorer la compétitivité : poursuite de la baisse des taux de l’IS; exonération pendant 5 ans des entreprises industrielles (même celles localisées à Casablanca !); suppression de la «Contribution de solidarité»; maintien de privilèges exorbitants en faveur des gros exploitants agricoles et propriétaires terriens; «neutralité fiscale» pour les opérations de fusions et regroupements entre sociétés d’un même groupe; extension des avantages des exportateurs aux «exportateurs indirects»; exonération de la TVA sur les investissements des entreprises nouvelles et sensible amélioration des conditions de remboursement de la TVA des entreprises existantes; remboursement d’une TVA «virtuelle» au profit des entreprises agro industrielles; abandon du projet d’une pénalisation effective de la fraude fiscale, etc.
Face à une telle avalanche de privilèges fiscaux en faveur des propriétaires, des détenteurs du capital et des hauts revenus, les grands «oubliés» ce sont l’immense majorité de consommateurs, de salariés et plus généralement de détenteurs de revenus modestes et moyens. La grande «oubliée», c’est l’équité du système fiscal pour laquelle de nombreuses recommandations avaient été faites, toutes restées dans les tiroirs, notamment l’élargissement de l’assiette de l’impôt sur le revenu et l’homogénéisation des modes d’imposition des différentes catégories de revenus, une meilleure progressivité du barème du même impôt, une réforme radicale du système d’incitation par les dépenses fiscales, la taxation des investissements non productifs, l’institution d’un impôt sur les grandes fortunes dit «de solidarité» etc.
Chacun peut ainsi constater que si, avant les «Assises», le système fiscal était déjà à la fois injuste et inefficace, il l’est aujourd’hui encore plus, de sorte que - et là est la fuite en avant, voire le cercle vicieux - il reste également incapable d’atteindre même ses objectifs de rendement et de productivité. La meilleure preuve en est que les ressources fiscales n’arrivent en 2017 à couvrir guère plus de 62% des dépenses du Budget général de l’Etat, et il n’est guère difficile de comprendre que c’est cette «insécurité fiscale» qui nous condamne inéluctablement à un endettement public de plus en plus massif…
F.N.H. : A l’état actuel des choses, la Loi de Finances est-elle devenue au Maroc un simple acte procédural vu la manière de sa formulation, l’élaboration de ses hypothèses et sa mise en œuvre ?
N. A. : On sait depuis longtemps que la Loi de Finances n’est guère ce «moment» fondateur de toute démocratie qui se respecte, à travers lequel les élus de la nation débattent des politiques publiques, interpellent l’Exécutif, notamment sur ses choix en matière de finances publiques, et finalement votent en toute souveraineté pour «l’autoriser» à procéder à la perception des impôts et l’engagement des dépenses…
Au-delà de la question de la pertinence des hypothèses retenues (comment savoir en été s’il pleuvra suffisamment en automne et en hiver ?!), en ce qui concerne les rapports entre les pouvoirs exécutif et législatif, il est difficile de trouver un autre domaine où la suprématie du premier sur le second est aussi flagrante.
De bout en bout du processus d’élaboration et d’adoption de la Loi de Finances, des premières orientations inscrites dans la «lettre de cadrage» jusqu’à sa publication dans le Bulletin officiel, c’est le pouvoir exécutif qui reste le maître-d'œuvre du «processus», ayant toujours le premier, et, surtout, le dernier mot en toutes choses…
Certes, la dernière Loi organique des Finances avait introduit quelques améliorations à celle qui l’avait précédée (programmation budgétaire pluriannuelle, refonte de la nomenclature budgétaire, rapports de performance, comptabilité générale et analytique, information du Parlement plus tôt qu’auparavant), progrès qu’il ne s’agit pas de minimiser, et qu’il faut même saluer, mais sur l’essentiel, force est de constater que tout le processus reste verrouillé par le pouvoir exécutif…
F.N.H. : Dans quelle mesure l’article 77 de la Constitution maintient-il le Parlement dans son rôle de simple «chambre d’enregistrement» ?
N. A. : Justement, c’est notamment avec cet article que j’allais illustrer mon propos ! Cet article, qu’on retrouve d’ailleurs quasiment tel quel à l’article 56 de la Loi organique des Finances, stipule que le gouvernement peut opposer l’irrecevabilité à des propositions d’amendement des parlementaires «lorsque leur adoption aurait pour conséquence, par rapport à la Loi de Finances, soit une diminution des ressources publiques, soit la création ou l’aggravation des charges publiques»…
De par les faits et l’expérience, nous saurons que le pouvoir exécutif dispose là d’une arme de «restriction massive», lui permettant aisément de refuser «légalement» et sans vote toute proposition qui ne lui convient pas, réduisant en effet l’institution parlementaire à une simple «chambre d’enregistrement».
F.N.H. : Partant d’un tel constat, la Loi de Finances joue-t-elle comme il se doit le rôle qui lui incombe pour stimuler la croissance économique et soutenir les réformes structurelles ?
N. A. : Vous savez, indépendamment des aspects institutionnels qui viennent d’être évoqués, la Loi de Finances a cessé depuis longtemps de jouer le «stimulant» de la croissance économique et de soutien des réformes structurelles. Au Maroc, on a oublié Keynes depuis bien longtemps ! Et les gouvernements qui se sont succédé, se déclarent explicitement adeptes de l’orthodoxie financière telle qu’elle leur est imposée par les institutions financières internationales et leurs disciples locaux…
Pour prouver qu’ils restent les meilleurs élèves des institutions en question, nos responsables ne sont obsédés que par la réduction du déficit budgétaire à l’improbable seuil de 3% du PIB (seuil dont, au demeurant, personne n’a jamais démontré la moindre pertinence scientifique…).
Ce faisant, ils préfèrent bloquer le recrutement des fonctionnaires et l’évolution de leurs salaires, couper dans les dépenses d’investissement, retarder le paiement des marchés publics et aggraver l’endettement du pays, pour donner l’illusion d’une chimérique amélioration des équilibres budgétaires.
Le résultat est que l’on perd sur les deux tableaux : ni réelle amélioration des finances publiques ni relance de la croissance…
Quant au soutien des réformes structurelles, j’ai déjà répondu d’une certaine manière à cette question à travers le cas de la «réforme» post-Assises fiscales, et qui s’est en fait révélée être une contre-réforme, dans le sens où elle atteint l’exact contraire de ce qui est formellement recherché : on a sacrifié l’équité sur l’autel de l’efficacité, et on n’a ni l’une ni l’autre !
Le sort d’autres réformes telles celles de la Caisse de compensation, des caisses de retraite, de la fonction publique, pour s’en tenir aux plus connues, n’est hélas guère meilleur. Il suffit pour cela de voir comment les charges de compensation reprennent du «poids» dès lors que les cours des hydrocarbures remontent, comment une commission parlementaire demande aujourd’hui au gouvernement de revenir sur «sa» réforme du régime de la CMR…
Quant au statut de la fonction publique, on en parle depuis des décennies sans qu’on n’ait jamais engagé le début du commencement de sa réforme !
F.N.H. : Concernant le volet social de la LF, faut-il s’inspirer du modèle français où le Parlement, outre le Projet de Loi de Finances initiale pour l'année à venir, examine également à la même période au moins deux autres textes financiers majeurs : le projet de Loi de financement de la Sécurité sociale pour l'année à venir ainsi que le projet de Loi de Finances rectificative pour l'année en cours ?
N. A. : Entre le Maroc et la France à ce niveau, je vois au moins trois différences qui reposent les questions en termes très différents, me semble-t-il. La première est quantitative : le système de protection sociale institutionnel reste modeste au Maroc, avec des dépenses qui représentent près de 5% du PIB, alors que cette proportion est quatre à cinq fois plus élevée en France, de sorte que les enjeux sont évidemment très différents.
La seconde est «qualitative» : alors que le «système» en France est largement public et unifié autour de la bonne vieille «Sécu», au Maroc il est très éclaté entre plusieurs organismes (CNSS, CNOPS, CMR, RCAR, etc.), aux règles et conditions très hétérogènes. La priorité aujourd’hui est impérativement à la mise en cohérence de tout cela…
Enfin, en ce qui concerne la Loi de Finances rectificative, les textes existent et ont été réaffirmés dans la dernière Loi Organique des Finances, mais le problème n’est pas là. Il est dans le fait que depuis très longtemps, les gouvernements qui se succèdent au Maroc répugnent à activer une telle disposition alors même que toutes les raisons qui la justifient existent, à commencer par des faits nouveaux non prévus dans le Projet de Loi de Finances initial et qui en modifient sensiblement l’équilibre.
La raison est toute simple : l’Exécutif n’a aucune envie de se représenter devant les élus pour expliquer les «écarts» et défendre ses nouvelles propositions, et le Parlement n’est pas assez fort pour imposer au gouvernement le respect d’une telle disposition légale. La raison fondamentale est donc plutôt à chercher du côté de l’énorme déficit démocratique qui plombe le pays… ■
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