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· 5 février 2021
Les arguments de Baker et Bolton contre la reconnaissance de la souveraineté du Maroc sur le Sahara ne tiennent pas la route.
A la veille de la fin de l’administration du président Trump, les États-Unis ont reconnu la souveraineté marocaine sur le Sahara. Cette décision a suscité de vives protestations, notamment de la part de James Baker, John Bolton et du sénateur républicains James Inhofe. Pour des raisons qui ne sont pas convaincantes, tous les trois se sont longtemps opposés aux revendications territoriales du Maroc et ont favorisé un processus susceptible d’affaiblir le Royaume, allié important des États-Unis dans une région dangereuse. En outre, leurs propositions donneraient le territoire au Polisario, une organisation héritée de la guerre froide dont on ne peut raisonnablement attendre qu’elle joue le rôle du Maroc dans la lutte contre le terrorisme et l’extrémisme.
L’annonce de la Maison Blanche déclare:
« Les États-Unis affirment, comme l’ont déclaré les administrations précédentes, leur soutien à la proposition d’autonomie du Maroc comme seule base d’une solution juste et durable du différend sur le territoire du Sahara. Par conséquent, à partir d’aujourd’hui, les États-Unis reconnaissent la souveraineté marocaine sur l’ensemble du territoire du Sahara et réaffirment leur soutien à la proposition d’autonomie sérieuse, crédible et réaliste du Maroc comme seule base pour une solution juste et durable du différend sur le territoire du Sahara. Les États-Unis estiment qu’un État sahraoui indépendant n’est pas une option réaliste pour résoudre le conflit et qu’une véritable autonomie sous souveraineté marocaine est la seule solution possible. Nous exhortons les parties à engager sans tarder des discussions, en utilisant le plan d’autonomie du Maroc comme seul cadre pour négocier une solution mutuellement acceptable ».
Notez les ingrédients : (1) Les administrations précédentes ont soutenu la formule de l’autonomie sous souveraineté marocaine, (2) c’est la seule formule réaliste, (3) les négociations doivent commencer. Le facteur supplémentaire que j’ai mentionné ci-dessus n’a pas été déclaré: déstabiliser délibérément le Maroc serait une politique insensée pour les États-Unis. Les objections de l’ancien secrétaire d’État Baker et de l’ancien conseiller à la sécurité nationale Bolton consistent essentiellement à dire que la décision de l’administration Trump a rejeté des décennies de politique américaine et de droit international. M. Baker, qui a également été Envoyé spécial des Nations unies pour le Sahara, l’a qualifiée de « recul étonnant sur des principes du droit international et de la diplomatie que les États-Unis ont épousés et respectés pendant de nombreuses années » et a déclaré que c’était « un changement majeur et malheureux dans la politique américaine de longue date sous les administrations démocrates et républicaines. Cette politique, a-t-il dit, « a toujours adopté une position plus ou moins neutre de soutien aux efforts déployés par l’ONU pour déterminer l’avenir de ce territoire et de sa population, d’une manière qui appuie le principe de l’autodétermination ».
Le point de vue de M. Bolton a été clairement exprimé dans un article pour Foreign Policy : « La décision de Trump de jeter le peuple sahraoui dans le fossé de trois décennies de soutien américain à son autodétermination par un référendum du peuple sahraoui sur le statut futur du territoire ». Le sénateur Inhofe a déclaré que depuis 1966, « la communauté internationale a eu une politique claire et définie : le Sahara mérite un référendum d’autodétermination pour déterminer son propre avenir. Les États-Unis soutiennent cette politique depuis des décennies et se sont efforcés d’organiser un référendum d’autodétermination. Jusqu’à aujourd’hui, cette administration avait poursuivi notre longue histoire, une histoire qui est restée constante pendant toutes les administrations ».
Mais ces affirmations sont en fait fausses.
Lorsque Baker s’est occupé de cette question pour les Nations Unies dans les années 1990, il a élaboré une proposition connue à l’époque sous le nom de « Plan Baker ». Un premier projet, en 2000, appelait à l’autonomie sous souveraineté marocaine et il fut rejeté par le Polisario et l’Algérie. Un deuxième plan a été approuvé par le Conseil de sécurité des Nations unies en 2003, il a appelé à cinq ans d’autonomie locale suivie d’un référendum sur l’indépendance. Le Maroc a rejeté le plan précisément parce qu’il proposait l’option de l’indépendance. Peu de temps après, Baker a démissionné de son poste aux Nations Unies.
Durant cette période, pendant le premier mandat du président George W. Bush, j’étais directeur principal pour le Proche-Orient et l’Afrique du Nord au Conseil de sécurité nationale. Baker a rencontré la conseillère à la sécurité nationale Condoleezza Rice au sujet du Sahara, et je pense que c’est en grande partie le refus de l’administration Bush de soutenir le plan Baker qui a conduit à la démission de Baker.
Pourquoi l’avons-nous rejeté? Nous avons compris trois choses essentielles. Le premier et le plus important était qu’il était tout simplement impossible pour le roi du Maroc d’accepter l’indépendance du Sahara sans déstabiliser son propre gouvernement – avec des conséquences potentiellement énormes pour l’Afrique du Nord et les intérêts américains. Les Marocains sont déchirés par de nombreux conflits dans leur politique intérieure, mais ils sont unis sur la question du Sahara. La « Marche verte » de 1975 organisée par le père du roi, Hassan II, pendant laquelle 350.000 Marocains sont entrés au Sahara, a été un tournant pour le gouvernement marocain. En effet, ni Hassan II ni l’actuel dirigeant, le roi Mohammed VI, n’ont, depuis lors, jamais envisagé de laisser la région se séparer du Maroc. Agir de la sorte saperait le soutien public à la monarchie et au gouvernement, et affaiblirait les deux.
Je me souviens, j’espère avec précision, d’un commentaire de Baker selon lequel son plan prévoyait un délai de cinq ans dans la tenue du référendum sur l’indépendance, et que pendant cette période, le Maroc serait probablement en mesure d’inciter davantage de Marocains à s’installer dans le Sahara et devenir éligible pour participer au vote. Si le gouvernement était énergique et intelligent à ce sujet, le Maroc pourrait sûrement gagner le référendum sur l’indépendance. Mais ce commentaire montrait exactement le problème du plan Baker: il aurait forcé le Maroc à reconnaître et à accepter la légitimité et la possibilité de perdre une partie de son territoire, et de le voir devenir un État Polisario. Le faire était précisément ce qui était dangereux pour le gouvernement et la monarchie, quelles que soient les prévisions qui pourraient être faites sur les résultats du référendum.
La deuxième chose que nous avons comprise, au sein de l’administration Bush, comme étant une erreur dans le plan Baker, c’est qu’il aurait pu conduire à la création d’un État du Polisario au Sahara. Il y a de nombreuses raisons pour lesquelles c’était et est toujours une mauvaise idée. D’une part, le Polisario s’est appuyé pendant des décennies sur l’accueil et le soutien financier, diplomatique et militaire de l’Algérie. Le Maroc et l’Algérie restent rivaux ; les relations sont « tendues » et « médiocres » ; L’Algérie a récemment dénoncé l’établissement de relations diplomatiques entre le Maroc et Israël; et la frontière terrestre entre eux est fermée depuis 1994. L’indépendance du Sahara signifierait que les frontières terrestres du Maroc seraient avec l’Algérie et de ce qui serait probablement une dépendance algérienne, le nouvel État du Polisario. Cela ne favoriserait guère la sécurité, la prospérité et la stabilité du Maroc. Cela pourrait signifier que le Maroc n’a plus du tout de frontière terrestre ouverte et que les combats, à la fin de 2020, ont été provoqués par les actions du Polisario pour bloquer la frontière terrestre entre le Maroc et la Mauritanie.
Le Maroc et les États-Unis entretiennent une relation longue et profonde, et le Maroc est un allié majeur non-OTAN. Comme le dit le département d’État:
Le Maroc et les États-Unis partagent des préoccupations communes et se consultent étroitement sur les questions de sécurité, politiques et économiques et de développement durable. Les États-Unis ont désigné le Maroc comme un allié majeur non-OTAN en 2004, et les militaires américains et marocains organisent des exercices et des entraînements conjoints. Le Maroc est un partenaire solide dans les efforts de lutte contre le terrorisme et travaille en étroite collaboration avec les forces de l’ordre américaines pour protéger les intérêts de sécurité nationale des deux pays. Les États-Unis et le Maroc coordonnent leurs efforts pour promouvoir la stabilité et la sécurité régionales, y compris par le biais du Forum mondial de lutte contre le terrorisme et de la Coalition mondiale pour vaincre l’EIIL (‘Etat islamique en Irak et au Levant).
Le service de recherche du Congrès ce-ci en soulignant que « les administrations américaines successives ont considéré le Maroc comme un partenaire régional important en matière de sécurité, de commerce et de développement. . . La coopération en matière de sécurité entre les États-Unis et le Maroc est solide ». Il est inconcevable de penser à ce type de relation de sécurité existant avec un État du Polisario. En quoi la poursuite de cette nouvelle dynamique serait-elle donc dans l’intérêt des États-Unis?
Enfin, la troisième chose que nous avons comprise, c’est que jamais dans l’histoire le Sahara n’avait été un État indépendant. Il n’y avait et il n’y a aucune raison historique, politique ou juridique pressante d’en faire un. (Pour une discussion sur les aspects juridiques, voir la discussion par Eugene Kontorovich, professeur à la faculté de droit Antonin Scalia). Si les États-Unis doivent soutenir un référendum d’indépendance pour le Sahara, pourquoi pas pour l’Écosse et la Catalogne ? Pourquoi pas le Québec et le Pays de Galles ?
Compte tenu de ces considérations et d’autres, les États-Unis ont rejeté à juste titre le plan Baker. Mais nous avons également encouragé le gouvernement marocain à développer un plan d’autonomie crédible pour le Sahara, et il l’a fait. En 2007, les États-Unis ont publiquement qualifié le plan marocain de « sérieuse et crédible la proposition de donner une réelle autonomie au Sahara ». Les États-Unis n’étaient pas seuls non plus: également en 2007, « le ministère français des Affaires étrangères a déclaré que le plan inaugurait une étape constructive vers des négociations et la possibilité d’une solution politique approuvée par toutes les parties dans le cadre des Nations Unies ».
C’était sous l’administration George W. Bush, mais en 2009, la secrétaire d’État Hillary Clinton a déclaré à la presse après avoir rencontré le ministre des Affaires étrangères du Maroc que « notre politique n’a pas changé, et je vous remercie d’avoir posé la question car je pense que c’est important pour moi de réaffirmer ici. . . qu’il n’y a pas eu de changement de politique ». Les deux pays ont de nouveau réaffirmé ces points de vue le 30 octobre 2020 aux Nations unies (tout en critiquant également les actions de blocage du Polisario à la frontière mauritanienne).
Les arguments de Baker et Bolton contre la reconnaissance de la souveraineté du Maroc sur le Sahara ne tiennent pas la route.
A la veille de la fin de l’administration du président Trump, les États-Unis ont reconnu la souveraineté marocaine sur le Sahara. Cette décision a suscité de vives protestations, notamment de la part de James Baker, John Bolton et du sénateur républicains James Inhofe. Pour des raisons qui ne sont pas convaincantes, tous les trois se sont longtemps opposés aux revendications territoriales du Maroc et ont favorisé un processus susceptible d’affaiblir le Royaume, allié important des États-Unis dans une région dangereuse. En outre, leurs propositions donneraient le territoire au Polisario, une organisation héritée de la guerre froide dont on ne peut raisonnablement attendre qu’elle joue le rôle du Maroc dans la lutte contre le terrorisme et l’extrémisme.
L’annonce de la Maison Blanche déclare:
« Les États-Unis affirment, comme l’ont déclaré les administrations précédentes, leur soutien à la proposition d’autonomie du Maroc comme seule base d’une solution juste et durable du différend sur le territoire du Sahara. Par conséquent, à partir d’aujourd’hui, les États-Unis reconnaissent la souveraineté marocaine sur l’ensemble du territoire du Sahara et réaffirment leur soutien à la proposition d’autonomie sérieuse, crédible et réaliste du Maroc comme seule base pour une solution juste et durable du différend sur le territoire du Sahara. Les États-Unis estiment qu’un État sahraoui indépendant n’est pas une option réaliste pour résoudre le conflit et qu’une véritable autonomie sous souveraineté marocaine est la seule solution possible. Nous exhortons les parties à engager sans tarder des discussions, en utilisant le plan d’autonomie du Maroc comme seul cadre pour négocier une solution mutuellement acceptable ».
Notez les ingrédients : (1) Les administrations précédentes ont soutenu la formule de l’autonomie sous souveraineté marocaine, (2) c’est la seule formule réaliste, (3) les négociations doivent commencer. Le facteur supplémentaire que j’ai mentionné ci-dessus n’a pas été déclaré: déstabiliser délibérément le Maroc serait une politique insensée pour les États-Unis. Les objections de l’ancien secrétaire d’État Baker et de l’ancien conseiller à la sécurité nationale Bolton consistent essentiellement à dire que la décision de l’administration Trump a rejeté des décennies de politique américaine et de droit international. M. Baker, qui a également été Envoyé spécial des Nations unies pour le Sahara, l’a qualifiée de « recul étonnant sur des principes du droit international et de la diplomatie que les États-Unis ont épousés et respectés pendant de nombreuses années » et a déclaré que c’était « un changement majeur et malheureux dans la politique américaine de longue date sous les administrations démocrates et républicaines. Cette politique, a-t-il dit, « a toujours adopté une position plus ou moins neutre de soutien aux efforts déployés par l’ONU pour déterminer l’avenir de ce territoire et de sa population, d’une manière qui appuie le principe de l’autodétermination ».
Le point de vue de M. Bolton a été clairement exprimé dans un article pour Foreign Policy : « La décision de Trump de jeter le peuple sahraoui dans le fossé de trois décennies de soutien américain à son autodétermination par un référendum du peuple sahraoui sur le statut futur du territoire ». Le sénateur Inhofe a déclaré que depuis 1966, « la communauté internationale a eu une politique claire et définie : le Sahara mérite un référendum d’autodétermination pour déterminer son propre avenir. Les États-Unis soutiennent cette politique depuis des décennies et se sont efforcés d’organiser un référendum d’autodétermination. Jusqu’à aujourd’hui, cette administration avait poursuivi notre longue histoire, une histoire qui est restée constante pendant toutes les administrations ».
Mais ces affirmations sont en fait fausses.
Lorsque Baker s’est occupé de cette question pour les Nations Unies dans les années 1990, il a élaboré une proposition connue à l’époque sous le nom de « Plan Baker ». Un premier projet, en 2000, appelait à l’autonomie sous souveraineté marocaine et il fut rejeté par le Polisario et l’Algérie. Un deuxième plan a été approuvé par le Conseil de sécurité des Nations unies en 2003, il a appelé à cinq ans d’autonomie locale suivie d’un référendum sur l’indépendance. Le Maroc a rejeté le plan précisément parce qu’il proposait l’option de l’indépendance. Peu de temps après, Baker a démissionné de son poste aux Nations Unies.
Durant cette période, pendant le premier mandat du président George W. Bush, j’étais directeur principal pour le Proche-Orient et l’Afrique du Nord au Conseil de sécurité nationale. Baker a rencontré la conseillère à la sécurité nationale Condoleezza Rice au sujet du Sahara, et je pense que c’est en grande partie le refus de l’administration Bush de soutenir le plan Baker qui a conduit à la démission de Baker.
Pourquoi l’avons-nous rejeté? Nous avons compris trois choses essentielles. Le premier et le plus important était qu’il était tout simplement impossible pour le roi du Maroc d’accepter l’indépendance du Sahara sans déstabiliser son propre gouvernement – avec des conséquences potentiellement énormes pour l’Afrique du Nord et les intérêts américains. Les Marocains sont déchirés par de nombreux conflits dans leur politique intérieure, mais ils sont unis sur la question du Sahara. La « Marche verte » de 1975 organisée par le père du roi, Hassan II, pendant laquelle 350.000 Marocains sont entrés au Sahara, a été un tournant pour le gouvernement marocain. En effet, ni Hassan II ni l’actuel dirigeant, le roi Mohammed VI, n’ont, depuis lors, jamais envisagé de laisser la région se séparer du Maroc. Agir de la sorte saperait le soutien public à la monarchie et au gouvernement, et affaiblirait les deux.
Je me souviens, j’espère avec précision, d’un commentaire de Baker selon lequel son plan prévoyait un délai de cinq ans dans la tenue du référendum sur l’indépendance, et que pendant cette période, le Maroc serait probablement en mesure d’inciter davantage de Marocains à s’installer dans le Sahara et devenir éligible pour participer au vote. Si le gouvernement était énergique et intelligent à ce sujet, le Maroc pourrait sûrement gagner le référendum sur l’indépendance. Mais ce commentaire montrait exactement le problème du plan Baker: il aurait forcé le Maroc à reconnaître et à accepter la légitimité et la possibilité de perdre une partie de son territoire, et de le voir devenir un État Polisario. Le faire était précisément ce qui était dangereux pour le gouvernement et la monarchie, quelles que soient les prévisions qui pourraient être faites sur les résultats du référendum.
La deuxième chose que nous avons comprise, au sein de l’administration Bush, comme étant une erreur dans le plan Baker, c’est qu’il aurait pu conduire à la création d’un État du Polisario au Sahara. Il y a de nombreuses raisons pour lesquelles c’était et est toujours une mauvaise idée. D’une part, le Polisario s’est appuyé pendant des décennies sur l’accueil et le soutien financier, diplomatique et militaire de l’Algérie. Le Maroc et l’Algérie restent rivaux ; les relations sont « tendues » et « médiocres » ; L’Algérie a récemment dénoncé l’établissement de relations diplomatiques entre le Maroc et Israël; et la frontière terrestre entre eux est fermée depuis 1994. L’indépendance du Sahara signifierait que les frontières terrestres du Maroc seraient avec l’Algérie et de ce qui serait probablement une dépendance algérienne, le nouvel État du Polisario. Cela ne favoriserait guère la sécurité, la prospérité et la stabilité du Maroc. Cela pourrait signifier que le Maroc n’a plus du tout de frontière terrestre ouverte et que les combats, à la fin de 2020, ont été provoqués par les actions du Polisario pour bloquer la frontière terrestre entre le Maroc et la Mauritanie.
Le Maroc et les États-Unis entretiennent une relation longue et profonde, et le Maroc est un allié majeur non-OTAN. Comme le dit le département d’État:
Le Maroc et les États-Unis partagent des préoccupations communes et se consultent étroitement sur les questions de sécurité, politiques et économiques et de développement durable. Les États-Unis ont désigné le Maroc comme un allié majeur non-OTAN en 2004, et les militaires américains et marocains organisent des exercices et des entraînements conjoints. Le Maroc est un partenaire solide dans les efforts de lutte contre le terrorisme et travaille en étroite collaboration avec les forces de l’ordre américaines pour protéger les intérêts de sécurité nationale des deux pays. Les États-Unis et le Maroc coordonnent leurs efforts pour promouvoir la stabilité et la sécurité régionales, y compris par le biais du Forum mondial de lutte contre le terrorisme et de la Coalition mondiale pour vaincre l’EIIL (‘Etat islamique en Irak et au Levant).
Le service de recherche du Congrès ce-ci en soulignant que « les administrations américaines successives ont considéré le Maroc comme un partenaire régional important en matière de sécurité, de commerce et de développement. . . La coopération en matière de sécurité entre les États-Unis et le Maroc est solide ». Il est inconcevable de penser à ce type de relation de sécurité existant avec un État du Polisario. En quoi la poursuite de cette nouvelle dynamique serait-elle donc dans l’intérêt des États-Unis?
Enfin, la troisième chose que nous avons comprise, c’est que jamais dans l’histoire le Sahara n’avait été un État indépendant. Il n’y avait et il n’y a aucune raison historique, politique ou juridique pressante d’en faire un. (Pour une discussion sur les aspects juridiques, voir la discussion par Eugene Kontorovich, professeur à la faculté de droit Antonin Scalia). Si les États-Unis doivent soutenir un référendum d’indépendance pour le Sahara, pourquoi pas pour l’Écosse et la Catalogne ? Pourquoi pas le Québec et le Pays de Galles ?
Compte tenu de ces considérations et d’autres, les États-Unis ont rejeté à juste titre le plan Baker. Mais nous avons également encouragé le gouvernement marocain à développer un plan d’autonomie crédible pour le Sahara, et il l’a fait. En 2007, les États-Unis ont publiquement qualifié le plan marocain de « sérieuse et crédible la proposition de donner une réelle autonomie au Sahara ». Les États-Unis n’étaient pas seuls non plus: également en 2007, « le ministère français des Affaires étrangères a déclaré que le plan inaugurait une étape constructive vers des négociations et la possibilité d’une solution politique approuvée par toutes les parties dans le cadre des Nations Unies ».
C’était sous l’administration George W. Bush, mais en 2009, la secrétaire d’État Hillary Clinton a déclaré à la presse après avoir rencontré le ministre des Affaires étrangères du Maroc que « notre politique n’a pas changé, et je vous remercie d’avoir posé la question car je pense que c’est important pour moi de réaffirmer ici. . . qu’il n’y a pas eu de changement de politique ». Les deux pays ont de nouveau réaffirmé ces points de vue le 30 octobre 2020 aux Nations unies (tout en critiquant également les actions de blocage du Polisario à la frontière mauritanienne).
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