Coopération euro-méditerranéenne : recentrer Barcelone sur le Maghreb

Le premier exercice d’introspection du Processus de Barcelone a été fait par les ministres des Affaires étrangères en septembre 2000 à Marseille. Depuis, on considère toujours que ce processus n’a pas d’alternative viable bien qu’il continue de souffrir du péché originel qui a consisté à réconcilier ce qui est, aujourd’hui encore, inconciliable. C’est-à-dire vouloir maîtriser des réalités proche-orientales hors de portée des acteurs européens initiateurs de Barcelone.

Cette bonne volonté a paradoxalement ralenti la dynamique du processus qui avait tablé sur une rapide normalisation israélo-arabe. En outre, on a perçu chez les pays participants des volontés politiques fort différenciées, des perceptions et des priorités contrastées qui ont pu en freiner la dynamique.

Dans ce contexte, et du point de vue de la procédure politique, une double tendance dans le comportement des acteurs politiques, soucieux de faire prévaloir leurs intérêts respectifs, a pu être relevée au cours de cette décennie.

D’une part, le recours à la voie bilatérale comme moyen de contournement ou de règlement de problèmes que la géométrie multilatérale n’aurait pas permis de surmonter. Il y a été fait recours lorsqu’il s’est agi pour la partie européenne de réaliser des percées en créant avec un pays du Sud un précédent à faire valoir auprès des autres ; un précédent que le sens de la solidarité collective Sud-Sud a sans doute pu mettre en échec. De l’autre côté, le tête-à-tête face à l’UE a été souvent préféré à la recherche d’une concertation forte résistant au jeu normal des pressions du partenaire : l’obligation de solidarité à ce niveau d’enjeux étant souvent vécue plus comme une valeur formelle qu’une arme collective de négociation.

D’autre part, et en raison d’une certaine apathie des Etats à développer des initiatives, ce sont les impulsions et les propositions de la Commission qui ont le plus fait progresser le processus dans les volets économique et commercial, les dimensions culturelle et sociale restant les parents pauvres. Au prix, il est vrai, d’un certain unilatéralisme subi mais néanmoins facteur de mouvement. Cette pratique vient compenser, en réalité, le manque de dynamisme des Etats ou les obstructions récurrentes au renforcement du processus.

Avec l’élargissement de l’UE, les données initiales de Barcelone ont été altérées. L’UE a intégré huit pays non méditerranéens qui vont, de par leur appartenance géographique et culturelle, participer à faire déplacer un peu plus vers le Nord et vers l’Est le centre de gravité politique, tandis que Chypre et Malte vont devoir subir la masse de l’ensemble communautaire. En outre, le statut avancé acquis par la Turquie depuis le 17 décembre 2004 la positionne désormais dans une orbite décentrée par rapport aux enjeux propres à Barcelone.

Le trait le plus marquant depuis Barcelone 95 restera l’éloignement durable des perspectives de paix au Proche-Orient. La naissance de l’Etat palestinien ne reviendra pas à l’ordre du jour avant longtemps. La priorité allant à l’agenda israélien de lutte contre l’Intifada et à la « démocratisation » de structures administratives embryonnaires. La stratégie consistant à découpler encore et toujours le conflit israélo-palestinien des dossiers encore ouverts avec la Syrie et le Liban contribue pour sa part à plus effriter la confiance qu’à conforter l’entreprise sous-jacente d’une coexistence pacifique israélo-arabe recherchée par les promoteurs européens du processus, assise sur une paix juste et durable.

On aurait espéré des pays maghrébins qu’ils se singularisent à travers une démarche volontariste fondée sur une spécificité maghrébine, sur les relations de longue date tissées avec l’UE par les accords de coopération de 1976 et la densité des échanges économiques, commerciaux et humains. Mais la question du Sahara Occidental est toujours invoquée pour battre en brèche les tentatives d’approche communes. L’argument manque assurément de pertinence, dans la mesure où la division de Chypre n’a pas fait obstacle à l’adhésion de celle-ci à l’UE.

Dans le même temps, le Processus d’Agadir s’est concocté sans l’association de l’Algérie malgré les souhaits exprimés de l’inclure au tout début des discussions. Egalement, l’exclusion dont la Libye est frappée fait d’autant plus problème que c’est le partenaire européen qui édicte les conditions à remplir par ce pays pour son intégration, en dépit de la règle du consensus qui régit le fonctionnement de la mécanique de Barcelone.

Deux données supplémentaires sont venues rendre les objectifs du dialogue et de la coopération euro-méditerranéens un peu plus complexes à atteindre qu’au départ : l’irruption en force du facteur religieux armé et les risques accrus de distanciation culturelle dans un contexte post-11 septembre « sur-sécuritaire », d’intervention en Irak et d’amalgame entre Islam et terrorisme.

Subrepticement, ces facteurs ont nourri une vision européenne ressentie comme une politique de containment au sud de la Méditerranée. Des réflexes de suspicion ne sont-ils pas récemment apparus à propos de la détention supposée d’armes de destruction massive ? Après s’être convaincue que l’Irak détenait des ADM, l’UE veut se persuader que les partenaires arabes parties au processus sont de potentiels détenteurs-proliférateurs d’ADM. Tout en exigeant d’eux des engagements de non-détention au titre de la nouvelle politique de voisinage, Israël se voit exonéré de garanties de non-prolifération nucléaire. Au titre de cette même politique de voisinage, les marchandises, les capitaux et les services pourront circuler dans le marché intérieur au terme d’un processus non défini d’harmonisation législative, tandis que seules les personnes utiles au fonctionnement de ces trois libertés pourront avoir accès au territoire européen.

Autant dire que le rendez-vous de Barcelone 2005 s’expose à des défis démultipliés, dans la mesure où la dimension civilisationnelle s’invite d’ores et déjà aux débats. Une dimension qui est montée en surface à la faveur de la problématique de l’adhésion de la Turquie dans l’UE, dévoilant ainsi des arrière-pensées à propos d’une incompatibilité des valeurs musulmanes avec les valeurs démocratiques européennes. Une thèse brutalement exposée à maintes reprises par des représentants israéliens dans le cadre euro-méditerranéen. Ce qui ne diminue en rien au devoir de réformes démocratiques dans les pays arabes, réformes qui pourront jouer un rôle catalytique dans le passage à une coopération politique renforcée et ôter à Israël un argument de propagande qui contribue à creuser le fossé politico-culturel.

En raison précisément de ces difficultés, de ces différences d’approche et du jeu d’intérêts croisés en présence, les pays du Maghreb sont appelés à devenir la force motrice du passage de la coopération à un niveau supérieur. Barcelone pourrait être utilement recentré sur le Maghreb sur la base du principe de différentiation sous-régionale. Ce principe, admis depuis l’adoption du plan d’action de Valence, connaît un début de matérialisation à travers les projets d’interconnexion en électricité entre l’Algérie, le Maroc, la Tunisie et l’UE.

Sous une autre forme, ce principe a gagné du terrain dans le volet politique et de sécurité lorsque le dialogue sur la PESD a été ouvert avec les pays partenaires intéressés. Les pays maghrébins auront d’autant plus intérêt à ce recentrage, qu’un des éléments de rupture dans le dialogue politique multilatéral, à savoir la question du terrorisme, constitue un point de convergence cristallisé dans le cadre des 5+5. Le débat, en effet, sur la définition du terrorisme comme préalable à la coopération a laissé place à une claire identification des menaces communes. Les Maghrébins, hormis la Libye, sont également engagés dans le Dialogue méditerranéen de l’OTAN et celui-ci connaît un prolongement avec l’UE, sous réserve d’un examen attentif des complémentarités et des priorités nationales respectives.

Cette approche par différenciation a opéré une rupture avec le dogme du « tous ensemble ou rien ». Le pragmatisme autorisant une plus grande flexibilité dans l’action, la voie à une coopération euro-maghrébine dans le cadre de Barcelone se trouve ainsi entrouverte. Un recentrage qui appellera un ancrage institutionnel adéquat, la piste de l’Espace économique européen (EEE) pouvant être défrichée avec les adaptations nécessaires aux spécificités d’une nouvelle configuration se rapprochant d’un « statut avancé » sous-régional. Compte tenu d’une expérience décennale, un processus euro-méditerranéen à deux, voire trois vitesses, va devoir s’affirmer comme démarche pragmatique en mesure de tirer vers l’avant la coopération globale. L’Europe elle-même a évolué au rythme des traités institutionnels successifs et des coopérations renforcées. La construction d’une relation préférentielle visant à agglomérer des complémentarités euro-maghrébines si évidentes est un intérêt commun.

Toutefois, on pourrait déceler dans le caractère globalisant d’une politique européenne de voisinage diluant par la force des choses la spécificité méditerranéenne dans un ensemble s’étendant jusqu’au Caucase, l’indice d’une incompatibilité avec l’aspiration à faire émerger un noyau euro-maghrébin au sein du cadre de Barcelone. Le risque de voir Barcelone enveloppée dans la politique de voisinage est si réel d’ailleurs que les programmes de coopération sont progressivement déroulés sous l’étiquette de la PEV. Mais, vouloir uniformiser un environnement géopolitique aussi complexe et étendu pour protéger l’espace européen des turbulences de son voisinage, semble autant pécher une fois encore par une surestimation des capacités communautaires, que d’un déclassement par ricochet de la stratégie méditerranéenne mutuellement agréée à Barcelone. Ainsi, les partenaires devenus voisins se sont vus offrir dans les plans d’action un catalogue de prescriptions de gouvernance à honorer pour prix de leur appartenance, dans un avenir indéterminé, au cercle rapproché des amis de l’UE, au même titre que la Moldavie.

La mise en oeuvre par trop technocratique de cette nouvelle approche nous éloigne du pragmatisme politique nécessaire comme fruit de l’évolution décennale de Barcelone et donc de la dimension sous-régionale comme force motrice de la coopération euro-méditerranéenne.

Cependant, il est clair que l’initiative de proposer un projet politique sous-régional euro-maghrébin dans le cadre de Barcelone revient en premier lieu aux Maghrébins eux-mêmes, dans la mesure où le partenaire européen a fait sa part de travail en élaborant une réponse aux défis post-élargissement conforme à sa vision et à son rôle, notamment vis-à-vis des Etats-Unis et de la Russie. Mais il n’est pas dit que la technostructure communautaire y verrait un intérêt. En tout état de cause, la réflexion sur ce recentrage dans ses dimensions politique et institutionnelle pourrait être ouverte dans la perspective de Barcelone II.

Par Halim Benattallah Ambassadeur d’Algérie à Bruxelles, Le Quotidien d’Oran