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Un retour à l’équilibre budgétaire est-il possible ? Quelles mesures envisageables et souhaitables ?
El Watan - RACHID SEKAK 25 FÉVRIER 2021 À 10 H 00 MIN 500
Les finances publiques actuelles du pays ne sont pas soutenables. Ce qui plaide pour plus de rigueur et d’efficience et pour un indispensable assainissement budgétaire.
La loi des finances pour 2021 prévoit un déficit budgétaire de 13,57% du PIB et un déficit global du Trésor de 17,6% du PIB. La dette publique interne, largement détenue par la Banque d’Algérie suite à la «planche à billets», progresse rapidement et devrait atteindre 66% du PIB en 2021. Elle reste soutenable, mais la tendance est clairement négative et un risque d’emballement existe.
Le déséquilibre actuel ne découle pas uniquement de l’effondrement des cours des hydrocarbures, des quantités d’hydrocarbures exportées et des effets induits par la pandémie de Covid-19, mais aussi plus largement du mode de fonctionnement de notre système économique. Aussi, un ajustement budgétaire devra s’accompagner d’une réforme de fond de ce système économique.
Un certain nombre de recommandations peuvent être faites pour conduire un assainissement budgétaire progressif sur une période de 5 années en vue d’atteindre un équilibre en 2027.
Il est souhaitable d’arrêter d’attendre une hypothétique remontée du prix des hydrocarbures et de croire à une «pérennité éternelle» de nos réserves de change. Du courage, de la lucidité et de la rationalité seront nécessaires pour une prise en charge effective de ce défi macroéconomique qui entrave le développement futur du pays.
Une période de 5 années (2022-2026) apparaît nécessaire pour étaler dans le temps le coût social associé à cet ajustement et en atténuer les effets négatifs. En effet, il s’agira de ne pas mettre en péril des équilibres sociaux déjà fragiles et d’atténuer d’éventuelles résistances au changement.
Mais une certitude : le coût social de l’ajustement ne pourra pas être évité mais seulement dilué dans le temps. Il représente la contrepartie de la gabegie du passé. Les sacrifices seront lourds.
Tout ceci suppose un «choc culturel» et un changement de «philosophie» quant à la finalité d’un budget : le budget ne doit plus être perçu uniquement comme un outil de distribution de la rente des hydrocarbures mais d’abord comme un outil de politique économique contre-cyclique.
Il sera, bien entendu, important de tester les hypothèses proposées au travers d’un modèle économétrique. Ce travail de nature quantitative pourrait être mené par le CNES, le ministère des Finances ou par l’INESG avec la participation des économistes spécialisés locaux et ceux de la diaspora.
Pour le volet dépenses, plusieurs axes d’efforts sont à privilégier
– Une meilleure maîtrise des dépenses courantes de l’Etat. A titre d’exemple, relevons que ces dernières ont doublé entre 2009 et 2015, passant de 2300 milliards de dinars à 4591 milliards de dinars. Elles sont prévues à 5341 milliards en 2021 (environ 26% du PIB)… N’est-ce pas là l’indice d’un immense gaspillage ? A noter la part importante des dépenses de personnel par rapport au PIB. La masse salariale est pléthorique (plus de 13% du PIB) au niveau de nos administrations. Il convient de contenir les recrutements sur les 5 prochaines années et de ne pas remplacer les départs à la retraite quand cela sera possible. La poussée démographique rendra néanmoins complexe cet exercice dans la gestion des effectifs de l’éducation nationale. Le développement du numérique sera un outil utile pour contenir les effectifs tout en améliorant la qualité du service public.
– Une réforme progressive mais totale du système de protection des populations les plus vulnérables s’impose. Ces subventions représentent une part importante du PIB et des dépenses courantes de l’Etat. Elles représentent un outil de redistribution généralisée de la rente, mais elles sont coûteuses, mal ciblées et injustes. Il apparaît souhaitable de rapidement remplacer le subventionnement des produits par un dispositif mieux ciblé de transferts monétaires directs pour mieux protéger les populations les plus pauvres et surtout pour plus d’équité. La possibilité d’un revenu universel déjà proposé par Nabni est une hypothèse à examiner.
– Le mode d’intervention de l’Etat sur le secteur de l’habitat et sa politique d’accès au logement sont à revoir en profondeur. Ce secteur est un gouffre financier pour l’Etat et l’accès aux logements subventionnés est une source importante de corruption. Le faible niveau actuellement observé pour les crédits hypothécaires est une anomalie. Ces crédits représentent seulement environ 2% du PIB. A titre de comparaison, le ratio dette hypothécaire rapportée au PIB s’élève en moyenne à 10% en Afrique, 55% en Europe et 70% aux Etats-Unis. Il est souhaitable de rapidement reconnecter l’accès au logement à un effort d’épargne préalable. Cela permettra, en outre, d’atténuer une partie des encaisses oisives des ménages et de capter une partie de la monnaie fiduciaire qui circule en dehors des banques.
– Une meilleure efficience des investissements publics grâce à une refonte de leurs processus de maturation, d’exécution et de contrôle. Les investissements publics de ces dernières années ont généré peu de croissance et leur impact économique et social a été réduit. Pour faire simple, le multiplicateur cher à J. M. Keynes n’a pas joué en Algérie.
– Imposer des règles d’efficience aux entreprises publiques pour lesquelles le soutien du Trésor a été et reste très substantiel. Dans le contexte d’une vraie autonomie de gestion, de vrais critères de performance s’imposent. Dans ce domaine, la transparence doit être totale quant aux subventions octroyées aux entreprises publiques directement ou au travers des financements octroyés par les banques publiques.
– Après un audit transparent, indépendant et rendu public, une profonde réforme du système de sécurité sociale est nécessaire (CNAS et CNR). Le déficit de la Caisse nationale des retraites (CNR) est proche de 700 milliards de dinars (3,5% du PIB et 10% des dépenses budgétaires affichées pour 2020). Ce déficit est structurel depuis 2013. Arrêtons de tourner en rond et de procéder à des replâtrages périodiques : il faudra sans aucun doute retarder les départs à la retraite et/ou augmenter les taux de cotisations. Une lutte implacable à l’emploi informel sera aussi une nécessité.
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Pour le volet recettes
– Une meilleure collecte de l’impôt et du rendement fiscal. Il apparaît possible d’élargir les recettes de la fiscalité ordinaire et de les rendre aussi plus équitables. La pression actuelle porte essentiellement sur les salariés au travers de l’IRG. Les pistes à explorer sont nombreuses. La fraude fiscale est un sport national et des sanctions dissuasives s’imposent .
Les revenus non salariaux sont trop légèrement imposés. Un impôt sur le patrimoine notamment immobilier et une taxe sur la propriété foncière apparaissent indispensables et certainement porteurs d’équité. Les patrimoines qui ont été constitués ces 30 dernières années, notamment grâce aux rentes de situation découlant de la gestion administrative de l’économie, sont colossaux. La fiscalité locale, notamment les taxes d’habitation sont ridiculeusement basses. Une augmentation sélective de la TVA notamment pour certains produits de luxe est une autre piste à explorer.
– Une réflexion approfondie sur les nombreuses exonérations fiscales et douanières est souhaitable pour en évaluer l’efficience par rapport aux objectifs visés. Ces dispositifs n’ont jamais été évalués, comme la plupart des politiques publiques, et sont probablement porteurs d’externalités. Par ailleurs et pour éviter les différentes dérives qui ont été observées, pourquoi ne pas accorder des avantages ex-post à l’acte d’investissement plutôt que des avantages ex-ante ?
– La dépréciation progressive du dinar a un effet fort et immédiat sur la fiscalité pétrolière, mais les implications sociales sont lourdes et complexes à gérer car elle a une influence importante sur le système des prix. Chaque glissement de 10% du dinar par rapport au dollar réduit d’environ 1% le déficit budgétaire par rapport au PIB. Par ailleurs, la surévaluation du dinar est une subvention implicite qui a créé des rentes de situation pour les importateurs.
– La levée des tabous sur les privatisations partielles ou totales et sur les cessions d’actifs. La mise en Bourse ne sera pas toujours le meilleur moyen de privatiser et il faudra faire preuve de pragmatisme.
– Avec des effets à plus long terme mais au travers d’actions de réorganisation immédiates, il convient de relancer le secteur des hydrocarbures en vue d’accroître les quantités exportées.
Cinq axes d’effort sont à privilégier : 1/ un accroissement significatif de l’effort d’exploration, ce qui suppose certaines évolutions du cadre institutionnel jugé trop contraignant (Loi sur les hydrocarbures et fiscalité) ; 2/ le respect du calendrier de mise en œuvre des nouvelles capacités de production après leurs découvertes, ce qui suppose plus de flexibilité avec les grands EPC mondiaux ; 3/ une substantielle rationalisation de la consommation locale au travers la définition et le déploiement d’une politique d’efficacité énergétique ; 4/le développement des énergies renouvelables ; 5/la nécessite d’une réduction sensible des coûts et d’une meilleure efficience de la compagnie nationale (Sonatrach). Un regard serein et transparent sur le potentiel et les conditions d’une éventuelle exploitation du gaz de schiste apparaît comme une hypothèse à ne pas négliger.
– L’économie informelle représente une part conséquente des échanges et canalise dans ses circuits des sommes colossales. L’informel représente un obstacle majeur à toute politique économique soucieuse d’efficacité. La question est donc : comment l’intégrer sans rupture des équilibres sociaux ?
– La relance d’une croissance pérenne. Car sur le long terme, les équilibres budgétaires dépendront de l’offre et de la capacité de l’économie algérienne à produire une croissance forte et pérenne et donc de sa capacité à réussir sa transformation. Le potentiel est là… laissons le s’exprimer.
Mais comme disait le baron Louis à Guizot : «Faites-moi de bonnes politiques et je vous ferai de bonnes finances». Alors en l’état actuel du terrain social et de l’ambiance politique, toute greffe ne pourrait réussir s’il n’y a pas en amont une forte concertation en vue d’un projet social et politique équitable, clairement et vigoureusement formulé par une équipe jugée crédible.
Par Rachid Sekak
Économiste
SL Finances
El Watan - RACHID SEKAK 25 FÉVRIER 2021 À 10 H 00 MIN 500
Les finances publiques actuelles du pays ne sont pas soutenables. Ce qui plaide pour plus de rigueur et d’efficience et pour un indispensable assainissement budgétaire.
La loi des finances pour 2021 prévoit un déficit budgétaire de 13,57% du PIB et un déficit global du Trésor de 17,6% du PIB. La dette publique interne, largement détenue par la Banque d’Algérie suite à la «planche à billets», progresse rapidement et devrait atteindre 66% du PIB en 2021. Elle reste soutenable, mais la tendance est clairement négative et un risque d’emballement existe.
Le déséquilibre actuel ne découle pas uniquement de l’effondrement des cours des hydrocarbures, des quantités d’hydrocarbures exportées et des effets induits par la pandémie de Covid-19, mais aussi plus largement du mode de fonctionnement de notre système économique. Aussi, un ajustement budgétaire devra s’accompagner d’une réforme de fond de ce système économique.
Un certain nombre de recommandations peuvent être faites pour conduire un assainissement budgétaire progressif sur une période de 5 années en vue d’atteindre un équilibre en 2027.
Il est souhaitable d’arrêter d’attendre une hypothétique remontée du prix des hydrocarbures et de croire à une «pérennité éternelle» de nos réserves de change. Du courage, de la lucidité et de la rationalité seront nécessaires pour une prise en charge effective de ce défi macroéconomique qui entrave le développement futur du pays.
Une période de 5 années (2022-2026) apparaît nécessaire pour étaler dans le temps le coût social associé à cet ajustement et en atténuer les effets négatifs. En effet, il s’agira de ne pas mettre en péril des équilibres sociaux déjà fragiles et d’atténuer d’éventuelles résistances au changement.
Mais une certitude : le coût social de l’ajustement ne pourra pas être évité mais seulement dilué dans le temps. Il représente la contrepartie de la gabegie du passé. Les sacrifices seront lourds.
Tout ceci suppose un «choc culturel» et un changement de «philosophie» quant à la finalité d’un budget : le budget ne doit plus être perçu uniquement comme un outil de distribution de la rente des hydrocarbures mais d’abord comme un outil de politique économique contre-cyclique.
Il sera, bien entendu, important de tester les hypothèses proposées au travers d’un modèle économétrique. Ce travail de nature quantitative pourrait être mené par le CNES, le ministère des Finances ou par l’INESG avec la participation des économistes spécialisés locaux et ceux de la diaspora.
Pour le volet dépenses, plusieurs axes d’efforts sont à privilégier
– Une meilleure maîtrise des dépenses courantes de l’Etat. A titre d’exemple, relevons que ces dernières ont doublé entre 2009 et 2015, passant de 2300 milliards de dinars à 4591 milliards de dinars. Elles sont prévues à 5341 milliards en 2021 (environ 26% du PIB)… N’est-ce pas là l’indice d’un immense gaspillage ? A noter la part importante des dépenses de personnel par rapport au PIB. La masse salariale est pléthorique (plus de 13% du PIB) au niveau de nos administrations. Il convient de contenir les recrutements sur les 5 prochaines années et de ne pas remplacer les départs à la retraite quand cela sera possible. La poussée démographique rendra néanmoins complexe cet exercice dans la gestion des effectifs de l’éducation nationale. Le développement du numérique sera un outil utile pour contenir les effectifs tout en améliorant la qualité du service public.
– Une réforme progressive mais totale du système de protection des populations les plus vulnérables s’impose. Ces subventions représentent une part importante du PIB et des dépenses courantes de l’Etat. Elles représentent un outil de redistribution généralisée de la rente, mais elles sont coûteuses, mal ciblées et injustes. Il apparaît souhaitable de rapidement remplacer le subventionnement des produits par un dispositif mieux ciblé de transferts monétaires directs pour mieux protéger les populations les plus pauvres et surtout pour plus d’équité. La possibilité d’un revenu universel déjà proposé par Nabni est une hypothèse à examiner.
– Le mode d’intervention de l’Etat sur le secteur de l’habitat et sa politique d’accès au logement sont à revoir en profondeur. Ce secteur est un gouffre financier pour l’Etat et l’accès aux logements subventionnés est une source importante de corruption. Le faible niveau actuellement observé pour les crédits hypothécaires est une anomalie. Ces crédits représentent seulement environ 2% du PIB. A titre de comparaison, le ratio dette hypothécaire rapportée au PIB s’élève en moyenne à 10% en Afrique, 55% en Europe et 70% aux Etats-Unis. Il est souhaitable de rapidement reconnecter l’accès au logement à un effort d’épargne préalable. Cela permettra, en outre, d’atténuer une partie des encaisses oisives des ménages et de capter une partie de la monnaie fiduciaire qui circule en dehors des banques.
– Une meilleure efficience des investissements publics grâce à une refonte de leurs processus de maturation, d’exécution et de contrôle. Les investissements publics de ces dernières années ont généré peu de croissance et leur impact économique et social a été réduit. Pour faire simple, le multiplicateur cher à J. M. Keynes n’a pas joué en Algérie.
– Imposer des règles d’efficience aux entreprises publiques pour lesquelles le soutien du Trésor a été et reste très substantiel. Dans le contexte d’une vraie autonomie de gestion, de vrais critères de performance s’imposent. Dans ce domaine, la transparence doit être totale quant aux subventions octroyées aux entreprises publiques directement ou au travers des financements octroyés par les banques publiques.
– Après un audit transparent, indépendant et rendu public, une profonde réforme du système de sécurité sociale est nécessaire (CNAS et CNR). Le déficit de la Caisse nationale des retraites (CNR) est proche de 700 milliards de dinars (3,5% du PIB et 10% des dépenses budgétaires affichées pour 2020). Ce déficit est structurel depuis 2013. Arrêtons de tourner en rond et de procéder à des replâtrages périodiques : il faudra sans aucun doute retarder les départs à la retraite et/ou augmenter les taux de cotisations. Une lutte implacable à l’emploi informel sera aussi une nécessité.
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– Une meilleure collecte de l’impôt et du rendement fiscal. Il apparaît possible d’élargir les recettes de la fiscalité ordinaire et de les rendre aussi plus équitables. La pression actuelle porte essentiellement sur les salariés au travers de l’IRG. Les pistes à explorer sont nombreuses. La fraude fiscale est un sport national et des sanctions dissuasives s’imposent .
Les revenus non salariaux sont trop légèrement imposés. Un impôt sur le patrimoine notamment immobilier et une taxe sur la propriété foncière apparaissent indispensables et certainement porteurs d’équité. Les patrimoines qui ont été constitués ces 30 dernières années, notamment grâce aux rentes de situation découlant de la gestion administrative de l’économie, sont colossaux. La fiscalité locale, notamment les taxes d’habitation sont ridiculeusement basses. Une augmentation sélective de la TVA notamment pour certains produits de luxe est une autre piste à explorer.
– Une réflexion approfondie sur les nombreuses exonérations fiscales et douanières est souhaitable pour en évaluer l’efficience par rapport aux objectifs visés. Ces dispositifs n’ont jamais été évalués, comme la plupart des politiques publiques, et sont probablement porteurs d’externalités. Par ailleurs et pour éviter les différentes dérives qui ont été observées, pourquoi ne pas accorder des avantages ex-post à l’acte d’investissement plutôt que des avantages ex-ante ?
– La dépréciation progressive du dinar a un effet fort et immédiat sur la fiscalité pétrolière, mais les implications sociales sont lourdes et complexes à gérer car elle a une influence importante sur le système des prix. Chaque glissement de 10% du dinar par rapport au dollar réduit d’environ 1% le déficit budgétaire par rapport au PIB. Par ailleurs, la surévaluation du dinar est une subvention implicite qui a créé des rentes de situation pour les importateurs.
– La levée des tabous sur les privatisations partielles ou totales et sur les cessions d’actifs. La mise en Bourse ne sera pas toujours le meilleur moyen de privatiser et il faudra faire preuve de pragmatisme.
– Avec des effets à plus long terme mais au travers d’actions de réorganisation immédiates, il convient de relancer le secteur des hydrocarbures en vue d’accroître les quantités exportées.
Cinq axes d’effort sont à privilégier : 1/ un accroissement significatif de l’effort d’exploration, ce qui suppose certaines évolutions du cadre institutionnel jugé trop contraignant (Loi sur les hydrocarbures et fiscalité) ; 2/ le respect du calendrier de mise en œuvre des nouvelles capacités de production après leurs découvertes, ce qui suppose plus de flexibilité avec les grands EPC mondiaux ; 3/ une substantielle rationalisation de la consommation locale au travers la définition et le déploiement d’une politique d’efficacité énergétique ; 4/le développement des énergies renouvelables ; 5/la nécessite d’une réduction sensible des coûts et d’une meilleure efficience de la compagnie nationale (Sonatrach). Un regard serein et transparent sur le potentiel et les conditions d’une éventuelle exploitation du gaz de schiste apparaît comme une hypothèse à ne pas négliger.
– L’économie informelle représente une part conséquente des échanges et canalise dans ses circuits des sommes colossales. L’informel représente un obstacle majeur à toute politique économique soucieuse d’efficacité. La question est donc : comment l’intégrer sans rupture des équilibres sociaux ?
– La relance d’une croissance pérenne. Car sur le long terme, les équilibres budgétaires dépendront de l’offre et de la capacité de l’économie algérienne à produire une croissance forte et pérenne et donc de sa capacité à réussir sa transformation. Le potentiel est là… laissons le s’exprimer.
Mais comme disait le baron Louis à Guizot : «Faites-moi de bonnes politiques et je vous ferai de bonnes finances». Alors en l’état actuel du terrain social et de l’ambiance politique, toute greffe ne pourrait réussir s’il n’y a pas en amont une forte concertation en vue d’un projet social et politique équitable, clairement et vigoureusement formulé par une équipe jugée crédible.
Par Rachid Sekak
Économiste
SL Finances
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