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-UE-Maroc: une pilule difficile à avaler
Les procédures contentieuses intéressant le Maroc auprès de la Cour de justice européenne sont emblématiques, elles prennent place à Luxembourg, mais leurs échos parviennent amplifiés à Rabat, elles sont aussi scrutées de près compte tenu de leur complexité, de l’importance des questions juridiques qu’elles posent et de la charge émotionnelle dont elles sont empreintes pour les parties intéressées.
C’est notamment le cas de la bataille judiciaire qui s’était déroulée devant le Tribunal puis la Cour de justice européenne autour de l’accord de libéralisation réciproque en matière de produits agricoles, de produits agricoles transformés et de produits de pêche qui institue des préférences tarifaires commerciales et des exonérations de droits de douane pour les produits originaires du Maroc exportés vers l’Union européenne. Il a été approuvé par la décision du Conseil européen datée du 8 mars 2012 (Journal Officiel de l’UE L241, page2).
(…).
Dans son jugement (T-512/12) du 10 décembre 2015, le Tribunal a déclaré: ("la décision 2012/497/UE, du 8 mars 2012 concernant la conclusion de l’accord agricole entre l’Union européenne et le Royaume du Maroc, est annulée en ce qu’elle approuve l’application dudit accord au Sahara occidental").
Ce jugement d’annulation a fait, ensuite, l’objet d’un recours en pourvoi introduit par le Conseil européen, le 19 février 2016, devant la Cour de justice.
Dans son arrêt (C-104/16P) du 21 décembre 2016, la Cour de justice a déclaré que ("l’arrêt du Tribunal de l’Union européenne du 10 décembre 2015, est annulé, et que le recours du Front Polisario est rejeté comme irrecevable").
L’arrêt de la Cour a eu pour effet immédiat d’anéantir le jugement du Tribunal comme si ce jugement n’a jamais existé. La décision du Conseil européen du 8 mars 2012 est redevenue un acte juridique parfaitement valide mais avec une interprétation périlleuse, dont on n’a pas fini de mesurer toutes les ramifications légales, et d’après laquelle ("l’accord de libéralisation [….] ne s’applique pas au territoire du Sahara occidental"). (Point 132 de l’arrêt).Cette mauvaise interprétation n’est pas un détail subsidiaire, c’est plutôt son opposé.
C’est une détermination jurisprudentielle radicale qui emporte, pour le Maroc, des conséquences juridiques durables non négligeables.
Un des paradoxes du débat contentieux sur la légalité de l’accord agricole tient au fait que le Maroc qui l’a négocié, signé et ratifié et qui, au plan international, en tire des droits et des obligations n’a, formellement, participé ni à la procédure du recours en annulation devant le Tribunal ni à celle du pourvoi devant la Cour.
(..).
Les perceptions qui étaient sous-jacentes à ces deux décisions de la justice européenne, sont irréconciliables, l’une a conduit à une impasse juridique qui, d’après ma lecture, aurait pu, si la bonne volonté avait existé du côté du Conseil européen, être surmontée mais dans les faits elle ne l’a pas été.
L’autre perception a, certes, permis de restaurer la légalité de la décision du Conseil européen sans pour autant garantir, au Maroc, que l’accord agricole soit devenu définitivement tenable même après un éventuel amendement.
Cette dernière remarque sur l’amendement ne préjuge pas de ce que pourra être l’accord agricole amendé entre le Maroc et l’UE, toute réponse à ce stade est imprévisible.
Une issue juridique possible qui ne s’était jamais réalisée.
A rebours des réactions convenues qui ont approuvé, sans réserves, le verdict de la Cour de justice du 21 décembre 2016 en ce qu’il a annulé le jugement du Tribunal du 10 décembre 2015, je voudrais m’essayer à une approche différente guidée essentiellement par la boussole du droit tel qu’il devait être appliqué, après le jugement d’annulation, par les institutions de l’UE.
(…).
Ce qui était saillant dans le jugement du Tribunal du 10 décembre 2015 c’est qu’il avait, pour la première fois, reconnu qu' "il convient de conclure que l’accord [agricole] dont la conclusion a été approuvée par la décision attaquée [du Conseil européen du 8 mars 2012], replacée dans son contexte tel qu’il a été défini […...] s’applique également au territoire du Sahara occidental ou, plus précisément, à la plus grande partie de ce territoire, contrôlé par le Royaume du Maroc". (Point 103 du jugement).
Dans un recours en annulation qui s’attache à vérifier le respect de la légalité, et qui frappe de nullité tout écart constaté par rapport à la norme juridique, la détermination du Tribunal était fondamentale pour la consolidation de la doctrine internationale du Maroc au sujet du Sahara.
C’est une qualification juridique qui atteste, nonobstant la divergence exprimée par le Conseil européen et la Commission lors du déroulement de la procédure, que le Tribunal a estimé que selon le droit international qui s’applique aux faits dont il avait à juger, le Sahara occidental n’était pas, dans les relations entre l’UE et le Maroc, exclu ni à exclure du champ d’application territorial de l’accord agricole.
A ma connaissance, depuis l’avis consultatif de la Cour internationale de justice sur le Sahara occidental (16 octobre 1975), jamais une juridiction supranationale n’a pris une position aussi claire et tranchée. Il ne faudrait pas omettre que le pouvoir d’un Etat (le Maroc dans le cas précis) d’appliquer sur l’étendue de son territoire national un accord international (l’accord agricole précisément) est un attribut et en même temps une conséquence de sa souveraineté sur ce même territoire.
Le Tribunal européen a opposé à la tergiversation du Conseil et de la Commission un argument de taille, il leur a judicieusement fait savoir sans détour que «i les institutions de l’Union souhaitaient s’opposer à l’application au Sahara occidental de l’accord d’association, tel que modifié par la décision attaquée, elles auraient pu insister afin d’inclure, dans le texte de l’accord approuvé par cette décision, une clause excluant une telle application ». (Point 102 du jugement).
Il n’y avait pas, pour le Tribunal, de difficulté juridique majeure à considérer qu’en l’absence dans l’accord agricole d’une clause d’exclusion, le territoire du Royaume Maroc, formule consacrée par l’article 94 de l’accord d’association de 1996 entre les Communautés européennes et le Maroc, s’étendait au Sahara occidental et les produits agricoles qui en étaient issus sont originaires du Maroc et bénéficiaient, à l’exportation vers l’UE, du régime tarifaire préférentiel prévu par l’accord.
Ce raisonnement juridique conforme aux exigences des règles de droit international applicables à l’interprétation des traités internationaux confortait la position du Maroc qui a toujours appliqué l’accord agricole au Sahara comme au reste de son territoire national sans aucune distinction, sa souveraineté sur son territoire est indivisible.
Le Tribunal a, néanmoins, prononcé l’annulation de la décision du Conseil européen mais, et c’est là que réside toute la nuance, pour un motif juridique distinct et sur un fondement légal différent qui n’ont rien à voir avec la question du champ d’application territoriale de l’accord que le Tribunal a résolue comme étant conforme aux exigences de la légalité internationale.
En substance, le Tribunal a considéré qu’"il ne ressort ni des arguments du Conseil [européen] ni des éléments que ce dernier a versés au dossier qu’il a effectué un examen tel que celui mentionné au point 241 du jugement". (Point 244 du jugement).
(…).
Il doit être clairement posé ici que pour le Tribunal, l’annulation de la décision du Conseil européen a été prononcée pour sanctionner, non pas l’accord agricole en tant que tel, ni son application sur tout le territoire du Royaume du Maroc compris par le Tribunal comme incluant le Sahara occidental.
L’annulation s’était imposée au regard de l’illégalité imputée au Conseil européen qui, dans l’exercice de ses pouvoirs de conclusion des accords internationaux au nom de l’UE, n’a pas entièrement rempli son rôle.
Le manquement ou le vice de légalité qui a conduit le Tribunal à frapper d’invalidé la décision concernant l’accord agricole provenait directement de la carence du Conseil européen lui-même.
Je voudrais insister sur ce point: ni l’accord agricole en tant que tel, ni son application par l’UE et par le Maroc au Sahara n’ont été caractérisés par le Tribunal comme étant affectés d’un vice d’illégalité. C’est plutôt le déficit d’action du Conseil européen dans le processus d’adoption de la décision litigieuse que le Tribunal a entendu désapprouver.
Les précisions précédentes sont d’une importance capitale. Elles identifient à quel niveau se trouvait exactement l’illégalité que le Tribunal a censurée, qui en a été l’organe responsable, et ce qui devait être accompli par cet organe pour assurer, dans l’avenir, la conformité au droit de la décision annulée.
Certes, l’annulation par le Tribunal de la décision l’a rendue rétroactivement nulle et non avenue. Cependant, un jugement d’annulation comme celui du 10 décembre 2015 impliquait, selon le droit européen lui-même, la prise de certaines mesures d’exécution et faisait peser une obligation d’action sur l’institution dont émanait l’acte qui a été annulé. Cette institution est le Conseil européen auteur de la décision annulée.
Le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) signé le 13 décembre 2007 pose le principe selon lequel «l’institution, l’organe ou l’organisme dont l’acte a été annulé est tenu de prendre les mesures que comporte l’exécution de l’arrêt» (Article 266, alinéa 1).
L’indicatif qu’emploie l’article 266 du TFUE vaut ici impératif.
Le Conseil européen dont la décision a été annulée devait être diligent, il devait adopter un nouvel acte concernant l’accord agricole qui respecte à la fois le dispositif et les motifs du jugement d’annulation, c’est-à-dire une nouvelle mesure qui tire les conséquences du verdict d’annulation et qui pallie au défaut d’examen de tous les éléments du cas d’espèce.
Dans les faits, le Conseil européen, sur qui pesait l’obligation d’exécution du jugement d’annulation du 10 décembre 2015, n’a pas mis en œuvre l’article 266 du TFUE. Aucune mesure d’exécution du jugement n’a été prise alors même que les causes exactes de l’illégalité de la décision annulée étaient suffisamment explicites et caractérisées par le Tribunal et auraient pu, juridiquement, être corrigées par l’édiction d’une nouvelle décision expurgée du vice d’illégalité.
Si des mesures d’exécution appropriées avaient été prises par le Conseil européen dans un temps raisonnable, le défaut de respect des formes substantielles que le Tribunal avait relevé aurait pu être régularisé.
Une nouvelle décision du Conseil européen concernant le même accord agricole qui aurait effacé la critique du jugement d’annulation aurait été valide avec cette conséquence majeure, pour le Maroc, que l’exécution de l’accord agricole après une nouvelle décision légale du Conseil européen aurait pu valablement se poursuivre dans le champ d’application territorial de l’accord tel que le Tribunal l’a défini et qui ne pouvait plus être de nouveau remis en cause par voie de justice.
C’était vers ce résultat qu’il aurait fallu tendre à savoir faire corriger l’illégalité de la décision annulée et en même temps ne pas anéantir l’autre élément fondamental que le Tribunal n’a pas invalidé, c’est-à-dire le champ d’application territorial de l’accord agricole qui devait rester intact et sanctuarisé.
Il est patent que cette approche que le droit européen commandait (Article 266 du TFUE) n’a pas été suivie par le Conseil européen.
A chaque lecture du jugement du Tribunal du 10 décembre 2015, les mêmes questions récurrentes s’imposent:
-Pourquoi le Conseil européen n’a pas pris les mesures que comporte l’exécution de ce jugement pour corriger l’erreur dont le Tribunal l’a désigné comme seul responsable?
-En quoi les raisons juridiques qui ont déterminé le Conseil européen à se pourvoir en annulation contre le jugement du 10 décembre 2015 étaient-elles d’une force de conviction supérieure?
Ce sont des questions complexes qui ne se prêtent pas à une réponse satisfaisante. Mais à partir du moment où l’UE fait profession de foi de l’attachement au partenariat stratégique avec le Maroc, elle ne pouvait se permettre de les occulter car même à reconnaître que le Conseil européen est un organe politique qui passe des compromis, son action reste encadrée par des règles de droit dont il s’est, pourtant et sans justification juridique, écarté!-.
Medias24 (extraits)
Les procédures contentieuses intéressant le Maroc auprès de la Cour de justice européenne sont emblématiques, elles prennent place à Luxembourg, mais leurs échos parviennent amplifiés à Rabat, elles sont aussi scrutées de près compte tenu de leur complexité, de l’importance des questions juridiques qu’elles posent et de la charge émotionnelle dont elles sont empreintes pour les parties intéressées.
C’est notamment le cas de la bataille judiciaire qui s’était déroulée devant le Tribunal puis la Cour de justice européenne autour de l’accord de libéralisation réciproque en matière de produits agricoles, de produits agricoles transformés et de produits de pêche qui institue des préférences tarifaires commerciales et des exonérations de droits de douane pour les produits originaires du Maroc exportés vers l’Union européenne. Il a été approuvé par la décision du Conseil européen datée du 8 mars 2012 (Journal Officiel de l’UE L241, page2).
(…).
Dans son jugement (T-512/12) du 10 décembre 2015, le Tribunal a déclaré: ("la décision 2012/497/UE, du 8 mars 2012 concernant la conclusion de l’accord agricole entre l’Union européenne et le Royaume du Maroc, est annulée en ce qu’elle approuve l’application dudit accord au Sahara occidental").
Ce jugement d’annulation a fait, ensuite, l’objet d’un recours en pourvoi introduit par le Conseil européen, le 19 février 2016, devant la Cour de justice.
Dans son arrêt (C-104/16P) du 21 décembre 2016, la Cour de justice a déclaré que ("l’arrêt du Tribunal de l’Union européenne du 10 décembre 2015, est annulé, et que le recours du Front Polisario est rejeté comme irrecevable").
L’arrêt de la Cour a eu pour effet immédiat d’anéantir le jugement du Tribunal comme si ce jugement n’a jamais existé. La décision du Conseil européen du 8 mars 2012 est redevenue un acte juridique parfaitement valide mais avec une interprétation périlleuse, dont on n’a pas fini de mesurer toutes les ramifications légales, et d’après laquelle ("l’accord de libéralisation [….] ne s’applique pas au territoire du Sahara occidental"). (Point 132 de l’arrêt).Cette mauvaise interprétation n’est pas un détail subsidiaire, c’est plutôt son opposé.
C’est une détermination jurisprudentielle radicale qui emporte, pour le Maroc, des conséquences juridiques durables non négligeables.
Un des paradoxes du débat contentieux sur la légalité de l’accord agricole tient au fait que le Maroc qui l’a négocié, signé et ratifié et qui, au plan international, en tire des droits et des obligations n’a, formellement, participé ni à la procédure du recours en annulation devant le Tribunal ni à celle du pourvoi devant la Cour.
(..).
Les perceptions qui étaient sous-jacentes à ces deux décisions de la justice européenne, sont irréconciliables, l’une a conduit à une impasse juridique qui, d’après ma lecture, aurait pu, si la bonne volonté avait existé du côté du Conseil européen, être surmontée mais dans les faits elle ne l’a pas été.
L’autre perception a, certes, permis de restaurer la légalité de la décision du Conseil européen sans pour autant garantir, au Maroc, que l’accord agricole soit devenu définitivement tenable même après un éventuel amendement.
Cette dernière remarque sur l’amendement ne préjuge pas de ce que pourra être l’accord agricole amendé entre le Maroc et l’UE, toute réponse à ce stade est imprévisible.
Une issue juridique possible qui ne s’était jamais réalisée.
A rebours des réactions convenues qui ont approuvé, sans réserves, le verdict de la Cour de justice du 21 décembre 2016 en ce qu’il a annulé le jugement du Tribunal du 10 décembre 2015, je voudrais m’essayer à une approche différente guidée essentiellement par la boussole du droit tel qu’il devait être appliqué, après le jugement d’annulation, par les institutions de l’UE.
(…).
Ce qui était saillant dans le jugement du Tribunal du 10 décembre 2015 c’est qu’il avait, pour la première fois, reconnu qu' "il convient de conclure que l’accord [agricole] dont la conclusion a été approuvée par la décision attaquée [du Conseil européen du 8 mars 2012], replacée dans son contexte tel qu’il a été défini […...] s’applique également au territoire du Sahara occidental ou, plus précisément, à la plus grande partie de ce territoire, contrôlé par le Royaume du Maroc". (Point 103 du jugement).
Dans un recours en annulation qui s’attache à vérifier le respect de la légalité, et qui frappe de nullité tout écart constaté par rapport à la norme juridique, la détermination du Tribunal était fondamentale pour la consolidation de la doctrine internationale du Maroc au sujet du Sahara.
C’est une qualification juridique qui atteste, nonobstant la divergence exprimée par le Conseil européen et la Commission lors du déroulement de la procédure, que le Tribunal a estimé que selon le droit international qui s’applique aux faits dont il avait à juger, le Sahara occidental n’était pas, dans les relations entre l’UE et le Maroc, exclu ni à exclure du champ d’application territorial de l’accord agricole.
A ma connaissance, depuis l’avis consultatif de la Cour internationale de justice sur le Sahara occidental (16 octobre 1975), jamais une juridiction supranationale n’a pris une position aussi claire et tranchée. Il ne faudrait pas omettre que le pouvoir d’un Etat (le Maroc dans le cas précis) d’appliquer sur l’étendue de son territoire national un accord international (l’accord agricole précisément) est un attribut et en même temps une conséquence de sa souveraineté sur ce même territoire.
Le Tribunal européen a opposé à la tergiversation du Conseil et de la Commission un argument de taille, il leur a judicieusement fait savoir sans détour que «i les institutions de l’Union souhaitaient s’opposer à l’application au Sahara occidental de l’accord d’association, tel que modifié par la décision attaquée, elles auraient pu insister afin d’inclure, dans le texte de l’accord approuvé par cette décision, une clause excluant une telle application ». (Point 102 du jugement).
Il n’y avait pas, pour le Tribunal, de difficulté juridique majeure à considérer qu’en l’absence dans l’accord agricole d’une clause d’exclusion, le territoire du Royaume Maroc, formule consacrée par l’article 94 de l’accord d’association de 1996 entre les Communautés européennes et le Maroc, s’étendait au Sahara occidental et les produits agricoles qui en étaient issus sont originaires du Maroc et bénéficiaient, à l’exportation vers l’UE, du régime tarifaire préférentiel prévu par l’accord.
Ce raisonnement juridique conforme aux exigences des règles de droit international applicables à l’interprétation des traités internationaux confortait la position du Maroc qui a toujours appliqué l’accord agricole au Sahara comme au reste de son territoire national sans aucune distinction, sa souveraineté sur son territoire est indivisible.
Le Tribunal a, néanmoins, prononcé l’annulation de la décision du Conseil européen mais, et c’est là que réside toute la nuance, pour un motif juridique distinct et sur un fondement légal différent qui n’ont rien à voir avec la question du champ d’application territoriale de l’accord que le Tribunal a résolue comme étant conforme aux exigences de la légalité internationale.
En substance, le Tribunal a considéré qu’"il ne ressort ni des arguments du Conseil [européen] ni des éléments que ce dernier a versés au dossier qu’il a effectué un examen tel que celui mentionné au point 241 du jugement". (Point 244 du jugement).
(…).
Il doit être clairement posé ici que pour le Tribunal, l’annulation de la décision du Conseil européen a été prononcée pour sanctionner, non pas l’accord agricole en tant que tel, ni son application sur tout le territoire du Royaume du Maroc compris par le Tribunal comme incluant le Sahara occidental.
L’annulation s’était imposée au regard de l’illégalité imputée au Conseil européen qui, dans l’exercice de ses pouvoirs de conclusion des accords internationaux au nom de l’UE, n’a pas entièrement rempli son rôle.
Le manquement ou le vice de légalité qui a conduit le Tribunal à frapper d’invalidé la décision concernant l’accord agricole provenait directement de la carence du Conseil européen lui-même.
Je voudrais insister sur ce point: ni l’accord agricole en tant que tel, ni son application par l’UE et par le Maroc au Sahara n’ont été caractérisés par le Tribunal comme étant affectés d’un vice d’illégalité. C’est plutôt le déficit d’action du Conseil européen dans le processus d’adoption de la décision litigieuse que le Tribunal a entendu désapprouver.
Les précisions précédentes sont d’une importance capitale. Elles identifient à quel niveau se trouvait exactement l’illégalité que le Tribunal a censurée, qui en a été l’organe responsable, et ce qui devait être accompli par cet organe pour assurer, dans l’avenir, la conformité au droit de la décision annulée.
Certes, l’annulation par le Tribunal de la décision l’a rendue rétroactivement nulle et non avenue. Cependant, un jugement d’annulation comme celui du 10 décembre 2015 impliquait, selon le droit européen lui-même, la prise de certaines mesures d’exécution et faisait peser une obligation d’action sur l’institution dont émanait l’acte qui a été annulé. Cette institution est le Conseil européen auteur de la décision annulée.
Le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) signé le 13 décembre 2007 pose le principe selon lequel «l’institution, l’organe ou l’organisme dont l’acte a été annulé est tenu de prendre les mesures que comporte l’exécution de l’arrêt» (Article 266, alinéa 1).
L’indicatif qu’emploie l’article 266 du TFUE vaut ici impératif.
Le Conseil européen dont la décision a été annulée devait être diligent, il devait adopter un nouvel acte concernant l’accord agricole qui respecte à la fois le dispositif et les motifs du jugement d’annulation, c’est-à-dire une nouvelle mesure qui tire les conséquences du verdict d’annulation et qui pallie au défaut d’examen de tous les éléments du cas d’espèce.
Dans les faits, le Conseil européen, sur qui pesait l’obligation d’exécution du jugement d’annulation du 10 décembre 2015, n’a pas mis en œuvre l’article 266 du TFUE. Aucune mesure d’exécution du jugement n’a été prise alors même que les causes exactes de l’illégalité de la décision annulée étaient suffisamment explicites et caractérisées par le Tribunal et auraient pu, juridiquement, être corrigées par l’édiction d’une nouvelle décision expurgée du vice d’illégalité.
Si des mesures d’exécution appropriées avaient été prises par le Conseil européen dans un temps raisonnable, le défaut de respect des formes substantielles que le Tribunal avait relevé aurait pu être régularisé.
Une nouvelle décision du Conseil européen concernant le même accord agricole qui aurait effacé la critique du jugement d’annulation aurait été valide avec cette conséquence majeure, pour le Maroc, que l’exécution de l’accord agricole après une nouvelle décision légale du Conseil européen aurait pu valablement se poursuivre dans le champ d’application territorial de l’accord tel que le Tribunal l’a défini et qui ne pouvait plus être de nouveau remis en cause par voie de justice.
C’était vers ce résultat qu’il aurait fallu tendre à savoir faire corriger l’illégalité de la décision annulée et en même temps ne pas anéantir l’autre élément fondamental que le Tribunal n’a pas invalidé, c’est-à-dire le champ d’application territorial de l’accord agricole qui devait rester intact et sanctuarisé.
Il est patent que cette approche que le droit européen commandait (Article 266 du TFUE) n’a pas été suivie par le Conseil européen.
A chaque lecture du jugement du Tribunal du 10 décembre 2015, les mêmes questions récurrentes s’imposent:
-Pourquoi le Conseil européen n’a pas pris les mesures que comporte l’exécution de ce jugement pour corriger l’erreur dont le Tribunal l’a désigné comme seul responsable?
-En quoi les raisons juridiques qui ont déterminé le Conseil européen à se pourvoir en annulation contre le jugement du 10 décembre 2015 étaient-elles d’une force de conviction supérieure?
Ce sont des questions complexes qui ne se prêtent pas à une réponse satisfaisante. Mais à partir du moment où l’UE fait profession de foi de l’attachement au partenariat stratégique avec le Maroc, elle ne pouvait se permettre de les occulter car même à reconnaître que le Conseil européen est un organe politique qui passe des compromis, son action reste encadrée par des règles de droit dont il s’est, pourtant et sans justification juridique, écarté!-.
Medias24 (extraits)
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